DESARROLLO Y APLICACIÓN DE UNA HERRAMIENTA

METODOLÓGICA PARA LA REVISIÓN DE LOS PLANES DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL

Municipios de Referencia: Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, La Virginia, Santuario y Marsella, Departamento del Risaralda y Cartago, Departamento del Valle del Cauca.

Grupo Académico de Trabajo en Gestión Ambiental Territorial-GAT Línea de Investigación en Gestión Ambiental Urbana y Ordenamiento Territorial

DIEGO MAURICIO ZULUAGA DELGADO

MSc. (c). Estudios Ambientales Urbanos. Especialista en Gestión Ambiental Local. Administrador Ambiental.

PALABRAS CLAVES: Acciones urbanísticas, determinantes ambientales, planes de ordenamiento territorial, procesos de gestión, programas de ejecución, revisión de POT, subsistema de control ambiental.

INTRODUCCION

Los procesos oficiales y legítimos de revisión, ajuste y actualización de los Planes y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial municipal-POT/EOT , es decir aquellos que surten las instancias correspondientes de discusión, concertación y aprobación de los mismos, se han visto dilatados y con poco alcance efectivo en el mejoramiento de las estrategias de gestión local e integral del territorio en el Departamento de Risaralda y el Norte del Valle del Cauca, como un comportamiento fractal que afecta la mayor parte de los municipios del país1.

En tal sentido y considerando la pertinencia e impacto regional de la herramienta como principal criterio orientador ; el ejercicio de desarrollo y aplicación de una herramienta metodológica para facilitar técnica y científicamente el proceso legal de revisión de los POT, se soporta en criterios como la conformidad normativa para asegurar la observancia del marco legal dispuesto en la Ley 388 de 1997 o Ley General de Desarrollo Territorial (modificada en lo pertinente por las leyes 507 de 1999 y 902 de

2004 y reglamentada por los Decretos 2079 y 4002 de 2004 en lo atinente)

Cabe considerar además que el aporte académico de la propuesta técnica procedimental desarrollada y aplicada , se circunscribe al hecho de disponer de bases práxicas para el programa de Administración Ambiental de la Facultad de Ciencias Ambientales de la Universidad Tecnológica de Pereira-UTP; particularmente como instrumento para la gestión ambiental urbana, núcleo temático y/o problemático de dicho carrera profesional que busca ser abordado además en procesos de formación continuada, investigación y extensión , con el concurso del GAT

La problemática del ordenamiento territorial en Risaralda que se aborda como marco situacional de la herramienta metodológica utilizada, se evidencia administrativamente en la desarticulación entre los instrumentos de planificación del desarrollo , la deficitaria incorporación de los determinantes ambientales en los POT, la desactualización e inconsistencia de los diagnósticos y líneas base del territorio , la carencia de Expedientes Municipales que posibiliten el seguimiento y evaluación de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, la inoperancia de los Consejos de Planeación y/o Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial , la deficiente gestión de proyectos estratégicos y estructurantes que materialicen los propósitos y metas de desarrollo local , la inefectividad de los mecanismos de control y los bajos niveles de formación y cualificación de los funcionarios competentes en el tema.

1 Aseveración fundamentada en el Editorial del Boletín No. 45 de Foro Municipal de la Corporación Viva la Ciudadanía que orienta Fabio E. Velásquez C. Agosto de 2009

En coherencia con lo anterior, la pregunta motriz que orientó el proceso se planteó como:

¿Qué características podría tener una herramienta metodológica que coadyuve en los procesos de revisión y ajuste de los Planes y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial en Colombia, a partir de la experiencia de aplicación de la misma en seis municipios de Risaralda (Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, La Virginia, Marsella, Santuario y Mistrató) y en el municipio de Cartago, Valle del Cauca?

De la sistematización de la pregunta provocadora se desprendieron cuestiones específicas que permitieron definir el tratamiento u organización de la temática, dando así la respectiva estructura y contenido del presente artículo con base en tres nodos articuladores, los cuales son las epistemes, los contextos de aplicación y las perspectivas de la herramienta metodológica. Las preguntas específicas de investigación fueron:

-

¿Qué bases teóricas, normativas y metodológicas pueden servir de faro orientador y soporte práxico a la configuración y construcción de la herramienta?

-

¿Cómo están actualmente los Planes, Planes Básicos y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial de los municipios de Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, La Virginia, Marsella, Santuario y Mistrató en Risaralda y Cartago en el Norte del Valle del Cauca?

-

¿Qué perspectivas y prospectos de aplicación de la herramienta metodológica propuesta se pueden bosquejar a partir de la viabilidad y efectividad de la misma?

En atención a las preguntas específicas postuladas se implementaron procesos metodológicos consistentes en la revisión conceptual-contextual de las bases epistémicas de la herramienta metodológica, la descripción y análisis comparativo multicriterio de los Planes y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial , abordados en los proyectos de investigación y extensión que se realizaron como plataforma institucional y operativa para la aplicación y validación de la herramienta construida; además de una prospección preliminar de la misma que coadyuve en la visualización y avizoramiento de factores de cambio, variables estratégicas y posibles rutas de acción integral para el mejoramiento continuo en la gestión ambiental del ordenamiento territorial de los municipios estudiados.

1. EPISTEMES DE LA HERRAMIENTA

Este campo se vio asumido según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, que advierte que “en la filosofía platónica, se definió como el saber construido metodológicamente en oposición a las opiniones individuales”, y definido como el “conjunto de conocimientos que condicionan las formas de entender e interpretar el mundo en determinadas épocas”. En esa dirección la herramienta se cimenta en principios teóricos y conceptos propios de la administración, el ordenamiento territorial municipal, el desarrollo sustentable y la política pública ambiental, en un entrelazamiento gnoseológico que propicia la emergencia de referentes práxicos para la gestión ambiental del territorio.

De esta manera el ordenamiento territorial concebido con base en Massiris (2007) se postula como disciplina, estrategia de desarrollo y proceso de planificación ruro-urbanística y político-administrativa que en teoría contribuye con la sustentabilidad ambiental de los municipios en Colombia, pues lleva como enfoque supra y transversal el ordenamiento ambiental del territorio; entendido este último desde la perspectiva jurídica del art. 7 de la Ley 99 de

1993 como “la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de

diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación..”, de manera que es dimensión del desarrollo territorial y sistema estructurante del territorio a la vez Como estructura técnica y política de planificación del desarrollo local implica una capacidad administrativa de los diferentes entes territoriales, autoridades ambientales, actores y agentes sociales que intervienen en los procesos gerenciales básicos de formulación, ejecución y control del Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial ; lo que a su vez le confiere la necesidad de adelantar la medición y evaluación de parámetros esenciales de gestión de éstos tales como la eficiencia, eficacia y efectividad, en concomitancia con los aspectos jurídicos , urbanísticos y ambientales que demanda la revisión del tema específico y con ello de su principal instrumento: el POT Dichos aspectos se integran en la herramienta como factores del ordenamiento territorial municipal y como criterios de gestión del POT en sí, ello en estrecha correlación con los procesos y parámetros establecidos, de manera que se atienden en el estadio de formulación variables como el horizonte y procedimientos de adopción del plan en aras de valorar su grado de eficiencia; la conformidad legal , pertinencia y aplicabilidad del mismo en relación con su estructura y componentes para el análisis de eficacia ; junto con la funcionalidad e impacto ex ante del Modelo de Ocupación Territorial- MOT para evaluar la efectividad del plan en su estructuración original.

La planeación implica una gestión en sí misma, concatenándola con la fase de ejecución, que para el tema específico orienta la revisión de eficiencia en torno al uso de recursos estratégicos, en función de un horizonte de implementación del POT/PBOT/EOT y los flujos financieros inherentes a la materialización del plan, como criterios determinantes de gestión del mismo. La eficacia en la ejecución se asume en relación con el alcance de los propósitos y metas propuestos, así como de los proyectos y acciones territoriales que en el ideal normativo de la Ley de Desarrollo Territorial, se integran a través de Programas de Ejecución del POT2 inmersos en los respectivos Planes de Desarrollo Municipal trazados cuatrienalmente. Adicionalmente en el análisis de la efectividad en la ejecución del plan se procura valorar el nivel de logro de los objetivos de ocupación y desarrollo territorial fijados, junto con el impacto de las acciones urbanísticas implementadas en el marco del plan o esquema de ordenamiento territorial El momento gerencial del control dentro del proceso administrativo inherente al Plan de Ordenamiento Territorial de cada municipio en Colombia debe llamarnos la atención en el sentido del amplio espectro de tipologías, actores, instancias y mecanismos de control de la gestión territorial , el cual debe ser observado como un sistema en el que convergen no solo las Autoridades municipales y del gobierno departamental y nacional , sino también los organismos de control fiscal, las Corporaciones Autónomas Regionales y por supuesto las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido se determinaron como criterios de eficiencia el desempeño y funcionalidad del aparato oficial de control al POT, dando sin embargo especial énfasis al aporte, significancia y trascendencia de las revisiones de iniciativa local realizadas al plan.

Para efectos de revisión del parámetro de eficacia en el control al plan se identificó como factor clave del ordenamiento territorial la operación de un subsistema de control ambiental integrado , de acuerdo a criterios de gestión del POT como los Determinantes Ambientales y regionales, las Auditorías fiscales específicas , el Expediente municipal y el Licenciamiento y Control urbanístico.

Complementariamente y actuando en consonancia con los principios teóricos del control de gestión, se revisa la efectividad del mismo en aras de comprobar el grado de mejoramiento continuo y retroacción preventiva/correctiva que se deriva del proceso de gerencia al plan, plan básico o esquema; prevaleciendo como criterios el ajuste participante de éstos y el manejo anticipado de conflictos ambientales territoriales.

2 Art. 18 de la Ley 388 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial

Es decir aquellos que implican e impactan de manera co-relacional tanto el espacio geográfico y sus ecosistemas como el marco temporo-social que configura y define los sistemas culturales en los diferentes municipios abordados.

El desarrollo de la herramienta en cuanto a la definición de criterios de revisión a la gestión del proceso-instrumento de ordenamiento territorial local se hace especialmente importante al concebir dentro de su estructura cuatro ejes operativos de la formulación, ejecución y control integral al POT, como son las Áreas Temáticas de la Ley de Desarrollo Territorial3, Acciones Urbanísticas, los Determinantes Ambientales, el Expediente municipal y el manejo de conflictos territoriales, éste último como enfoque transversal al ejercicio investigativo y de extensión que se realizó. A partir de la identificación de la Áreas Temáticas de la Ley de Desarrollo Territorial realizada por el PNUD a través de su programa Hábitat, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, se estudia mediante la herramienta metodológica desarrollada la efectividad ex ante del plan en su formulación con base en la consideración y comprobación de un enfoque de planificación a largo plazo que propende por un modelo municipal de ocupación del territorio en consonancia con su marco de integración regional. Además se revisaron las condiciones de definición y configuración de la estructura urbana y rural en relación a los sistemas habitacional, de servicios públicos, movilidad, espacio público, equipamientos colectivos y de estructura ecológica; junto con la verificación de la armonía con otras áreas temáticas como el énfasis en la provisión de vivienda y la gestión del suelo; la apuesta por la consolidación de ciudades compactas, re densificadas y con procesos de renovación urbana; la tutela del patrimonio arquitectónico , arqueológico y paleo ecológico; el retorno al urbanismo mediante el diseño integral de las piezas de ciudad y con especial atención la complementariedad entre el desarrollo físico y el socioeconómico.

En este punto y de marcada importancia también se revisan dos áreas temáticas de alcance ambiental, las cuales son la prevalencia del medio ambiente y los recursos naturales y la protección a la población por medio de la zonificación de los escenarios de riesgo. Para tal efecto se realizó un análisis del grado de incorporación de los Determinantes Ambientales expedidos por la CARDER con la Resolución 1796 de 2009 y los no oficiales pero en uso de la CVC también emitidas en 2009, para orientar y concertar los procesos de revisión y ajuste de los POT, fijando con elementos cualitativos y cuantitativos los siguientes tópicos con sus pautas y directrices:

3 Definidas esencialmente por Fabio Giraldo Isaza. Coordinador del Programa Hábitat para Colombia. PNUD

-Armonización de los instrumentos de planificación y gestión ambiental destacando el Plan de Gestión Ambiental Regional-PGAR, el ordenamiento de cuencas hidrográficas y el Programa de Ejecución del POT -Suelos de protección contemplando las Áreas Naturales Protegidas y/o de especial importancia ecosistémica con sus respectivos instrumentos de planificación, participación y manejo ambiental -Gestión integral del recurso hídrico concibiendo aspectos como la observancia de las políticas vigentes, la sectorización hidrográfica departamental, las cuencas abastecedoras, el recurso hídrico subterráneo y el manejo de vertimientos -Gestión Integral del Riesgo con procesos como la zonificación , la clasificación , la definición de medidas de intervención y las políticas y estrategias locales en armonía con las regionales y nacionales, así como el reconocimiento y adopción de los estudios base existentes y la ejecución de otros fundamentales -Gestión Integral de residuos sólidos con particular atención en la localización y manejo de rellenos sanitarios pero con la realidad actual de Pereira como destino final para todos los municipios de Risaralda excepto Quinchía, las escombreras y procesos de aprovechamiento y transformación -Clasificación del suelo en concomitancia con las tipologías urbano, rural, suburbano, de expansión urbana y de protección ambiental -Ordenamiento del suelo rural en función de las categorías de suelo establecidas en el D. R 3600 de 2007 y los criterios pertinentes para determinarlos, así como sus normas de uso y las unidades de planificación -Espacio público reconocido como elemento estructurante del municipio que se le define y clasifica, además de demandar ciertas estrategias y mecanismos de gestión ambiental local -Calidad del aire, emisión de contaminantes y ruido, definiendo conceptos y acciones de intervención, manejo y control territorial en los tres tópicos -Minería con el propósito de facilitar el manejo de información y los procedimientos para incorporar el tema a cada POT -Territorios indígenas y comunidades negras puesto que las decisiones en ordenamiento territorial municipal sobre los territorios étnicos deberán ser debidamente concertadas con la autoridad ambiental regional -Referentes subregionales-metropolitanos como pautas de ordenamiento territorial, de tipo subregional, para el conglomerado urbano conformado por los Municipios de Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y La Virginia, donde se da el mayor nivel de urbanización y desarrollo económico del Departamento, pero igualmente los más graves conflictos y problemáticas socio-ambientales.

Finalmente como nodos operacionales críticos en la gestión del POT se revisan las acciones urbanísticas como garantes de la función pública local del ordenamiento territorial, el programa de ejecución enfocado a lo expresado nominalmente por el mismo y el Expediente municipal establecido en el Art.

112 de la Ley de Desarrollo Territorial como el sistema de información y

seguimiento del plan.

El siguiente cuadro como esquema orientador consolida las epistemes antes descritas que subyacen a la herramienta metodológica:

PROCESOS DE

GESTIÓN

PARÁMETROS

ADTIVOS.

FACTORES DEL

OTM

CRITERIOS DE REVISIÓN

FORMULACIÓN

Eficiencia Adopción del plan  Horizonte  Procesos de Adopción Eficacia Estructura y componentes  Conformidad legal  Aplicabilidad.

Efectividad Funcionalidad e impacto del MOT  Armonía con el espíritu y áreas temáticas de la Ley General de Desarrollo Territorial  Desarrollo de acciones urbanísticas

EJECUCION

Eficiencia Recursos estratégicos  Horizonte de implementación  Flujos financieros Eficacia Programas de ejecución  Propósitos y metas territoriales  Proyectos y acciones Efectividad Sistemas Estructurantes  Logro de objetivos estructurales  Impacto de acciones urbanísticas implementadas

CONTROL

Eficiencia Desempeño institucional  Funcionalidad del aparato de control  Revisiones de ley Eficacia Subsistema de control ambiental integrado  Determinantes Ambientales y regionales  Auditorías fiscales ambientales  Expediente municipal  Control urbanístico Efectividad Mejoramiento continuo y retroacción  Ajuste participante del plan  Manejo anticipado de conflictos ambientales

Tabla No. 1: Esquema orientador de la Herramienta Metodológica

2. CONTEXTOS DE APLICACIÓN Y PERSPECTIVAS

El desarrollo práxico de la herramienta entre los años 2006 y 2007 tuvo como escenario primigenio la asignatura de Gestión de Sistemas Ambientales Urbanos del Programa de Administración Ambiental que imparte la Universidad Tecnológica de Pereira-UTP; particularmente el ejercicio que en la materia y como investigación formativa de pregrado , se realizó en 8 municipios del Departamento Risaralda ubicados en la cuenca del Río que lleva su mismo nombre: Mistrató, Santuario, Belén de Umbría, Balboa, La Virginia, Guática, Apía y La Celia, en torno a la evaluación ambiental a la gestión de los planes y/o esquemas de ordenamiento territorial

Posteriormente y como Trabajos de Grado /Tesis en Administración Ambiental enmarcados en el Convenio Inter Administrativo 040 de 2007 entre la UTP y la CARDER y la Alianza Estratégica entre ambas entidades 2007-2010, denominada “Construcción de sinergias para la gestión ambiental territorial”; se valida la aplicación de la herramienta metodológica para el caso de los municipios de Santuario, La Virginia, Santa Rosa de Cabal y Dosquebradas.

En publicación de dicha alianza (García AM et al, eds., 2010) se reitera que el proyecto de investigación proyectiva y formativa en mención consistió en una revisión a los procesos de gestión del POT, con énfasis en el estudio de la suficiencia y coherencia técnico-normativa del plan, su nivel de ejecución y su concordancia con los determinantes ambientales del ordenamiento territorial municipal proferidos por la autoridad ambiental del departamento.

El proceso académico realizado fue direccionado desde prácticas institucionales de investigación-gestión y proyectación ambiental, que permitieron dar cuenta de situaciones ambientales locales y perspectivas de mejoramiento integral en relación con la administración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en los respectivos municipios; teniendo elementos críticoreflexivos, explicativos y de actuación estratégica que se podrían sintetizar de la siguiente manera:

MUNICIPIO

ELEMENTOS CLAVES

DOSQUEBRADAS

En el proceso de revisión del POT no se observa ningún tipo concertación con la sociedad civil, un bajo porcentaje de las acciones propuestas en el POT han tenido una correspondencia con los planes de ejecución de las administraciones municipales desde 2001 a hoy, junto con escaso seguimiento , evaluación y gestión ambiental del mismo

SANTA ROSA DE CABAL

Sin someter a revisión y ajuste oficial el PBOT como lo establece la ley 388 de 1997 para mejorar el plan en los aspectos que lo requieran y avanzar en la gestión ambiental del plan

LA VIRGINIA

No contiene una estructura susceptible de influenciar el proceso de desarrollo territorial ya que no incluye criterios, clasificaciones y estrategias que sirvan de base para el trabajo de ordenamiento y las acciones a desarrollar en el territorio local. No incluye cartografía alguna

SANTUARIO

El municipio no posee un instrumento de seguimiento a los acciones planteadas en el EOT y se encuentra desactualizado y vacio en su gestión ambiental al no ser revisado Tabla No. 2: Síntesis situacional y proyectual de la Gestión de los POT/PBOT/ EOT abordados

Adicionalmente, como Trabajo de grado independiente se aplicó la herramienta metodológica en el municipio de Cartago entre los años 2009 y 2010 hallando como panorama general que el POT presenta una ejecución deficiente menor del 30%4 y presenta serias falencias de coherencia interna, ausencia de procesos de gestión ambiental, inexistencia de bases para un expediente municipal y no conformidad con los determinantes ambientales definidas por la CVC. Lo anterior demanda el acompañamiento académico tipo extensión de la Universidad en los procesos institucionales futuros que el municipio emprenda para adecuar su plan de ordenamiento territorial como sistema de gestión integral del ambiente local.

En la actualidad y desde finales del año 2009 se viene utilizando la herramienta para orientar el proceso de revisión, ajuste y actualización del PBOT del municipio de Marsella; en el marco del Convenio Interadministrativo 193 de 2009, que adelantan dicho ente territorial y la UTP, como proyecto de extensión ejecutado por el GAT, a través de la línea de Ordenamiento Territorial. Cabe resaltar que se halló una desarticulación con normas e instrumentos de planificación, inconsistencia entre fines y medios del componente general y ausencia de programas de ejecución y mecanismos de control del plan básico adoptado; aspectos estructurales que deberán ser abordados en el Proyecto de Acuerdo de Revisión y ajuste del PBOT, que se concertará y tramitará ante las instancias pertinentes.

BIBLIOGRAFÍA

-Corporación Viva la Ciudadanía. Boletín No. 45 de Foro Municipal. Bogotá, Colombia. Agosto de 2009 -República de Colombia. Ley 388 de 1997. Ley General de Desarrollo Territorial

-MASSIRIS

CABEZA,

ÁNGEL.

Ordenamiento territorial:

Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales realizados en Colombia. 2007

-ONU HABITAT. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL.ESAP. Formulación y aplicación de la Ley 388 de 1997 en Colombia -Una práctica Colectiva hecha realidad-2004 -CARDER. Resolución 1796 de 2009. Determinantes ambientales para el ordenamiento de los municipios del Departamento de Risaralda. -García AM, F, Salazar YM, López C (eds.).2010. Alianza CARDER-UTP 2007- 2010. Construcción de Sinergias para la Gestión Ambiental Territorial. Pereira, Colombia. 82 Pág.

4 Trabajo de Grado denominado “ Evaluación a la gestión ambiental del POT del municipio de Cartago” , elaborado por Carolina Giraldo Jiménez , Administradora Ambiental