Participación y legitimidad: análisis de la política pública de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario en Nariño (2020-2023)
Juan Pablo Burgos Eraso
Sistematización de pasantía presentada para optar al título de Politólogo
Asesora Estefany Largo García, Magíster (MSc) Estudios Socioespaciales
Universidad de Antioquia Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Ciencia Política Medellín, Antioquia, Colombia
2025
Cita (Burgos Eraso, 2025) Referencia
Estilo APA 7 (2020) Burgos Eraso, J. P., (2025). Participación y legitimidad: análisis de la política pública de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario en Nariño (2020-2023) [Trabajo de grado profesional]. Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia.
Centro de Documentación Instituto de Estudios Políticos
Repositorio Institucional: http://bibliotecadigital.udea.edu.co
Universidad de Antioquia - www.udea.edu.co
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Tabla de contenido
Resumen
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Abstract
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Introducción
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1 Planteamiento del problema
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2 Objetivos
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2.1 Objetivo general
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2.2 Objetivos específicos
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3 Marco teórico
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4 Diseño Metodológico
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4.1 Escenario de práctica académica
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4.2 Experiencia de práctica académica
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4.2.1 Diagnóstico
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4.2.2 Reformulación
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4.2.3 Hallazgos en la etapa de diagnóstico
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4.2.4 Hallazgos en la etapa de reformulación
31
4.2.5 Participación en el proceso de diagnóstico y reformulación de la política pública
32
4.2.6 Legitimidad del proceso de diagnóstico y reformulación de la política pública
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4.2.7 Lecciones aprendidas
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Conclusiones
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Referencias
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Siglas, acrónimos y abreviaturas
DH
Derechos Humanos
DIH
Derecho Internacional Humanitario
INCSR
Estrategia Internacional de Control de Estupefacientes
PPPDH-DIH
Política Pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
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Resumen
El presente estudio aborda la relación entre participación y legitimidad en la formulación de la Política Pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (PPPDH-DIH) en el Departamento de Nariño. Adoptando un enfoque constructivista y utilizando un método cualitativo, específicamente el etnográfico, se busca comprender cómo las interacciones sociales y políticas influyen en este proceso. Se emplearán técnicas como la observación participante, el diario de campo y la entrevista semiestructurada para recopilar datos y analizar las experiencias y percepciones de los actores involucrados. Además, se realizó un análisis documental de los archivos relevantes relacionados con el proceso de diseño y formulación de la política pública. Este enfoque permitió capturar la complejidad de las dinámicas sociales y políticas en el contexto nariñense.
Palabras clave: Sistematización, política pública, participación, legitimidad, Paz, Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario, Nariño.
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Abstract
This study addresses the relationship between participation and legitimacy in the formulation of the Public Policy on Peace, Human Rights, and International Humanitarian Law (PPPDH-DIH) in the Department of Nariño. Adopting a constructivist approach and employing a qualitative ethnographic method, it seeks to understand how social and political interactions influence this process. Techniques such as participant observation, field notes, and semi-structured interviews will be used to collect data and analyze the experiences and perceptions of the involved actors. Additionally, a documentary analysis of relevant files related to the public policy's design and formulation process was conducted. This approach enabled capturing the complexity of social and political dynamics within the context of Nariño.
Keywords: Systematization, public policy, participation, legitimacy, peace, human rights, international humanitarian law, Nariño.
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Introducción
La presente sistematización de experiencia tiene como propósito analizar la relación entre participación y legitimidad en el proceso de diseño y formulación de la Política Pública Departamental de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (PPPDH-DIH) en el Departamento de Nariño, entre los años 2020 y 2023. Se parte de la premisa de que las políticas públicas, más allá de ser dispositivos técnicos o normativos, son construcciones sociales que reflejan disputas de poder, representaciones colectivas y dinámicas institucionales en contextos específicos. En este caso, se busca comprender cómo la participación incide en la legitimidad del proceso de formulación pública que, en su discurso, reivindica la inclusión y el enfoque territorial.
El problema de investigación se centra en la ausencia de claridad sobre las condiciones, límites y alcances reales de la participación ciudadana en el proceso de formulación de la PPPDH- DIH, y cómo esta participación (o su ausencia) afecta la percepción de legitimidad por parte de los actores institucionales y sociales involucrados. En consecuencia, la pregunta orientadora es: ¿cuál es la relación entre participación y legitimidad en el proceso de diseño y formulación de la PPPDH- DIH en el Departamento de Nariño?
El interés de esta sistematización radica en contribuir a la reflexión crítica sobre los procesos participativos que subyacen a la formulación de políticas públicas, particularmente aquellas relacionadas con la paz y los derechos humanos. Se reconoce que la legitimidad de una política no depende exclusivamente de su contenido técnico, sino también de cómo se construye de forma colectiva, del lugar que ocupan en ella las voces sociales que la nutren, y del nivel de apropiación que logra generar en los territorios.
Desde una metodología cualitativa y bajo un enfoque constructivista, este trabajo empleó técnicas como la observación participante, entrevistas semiestructuradas a actores institucionales y sociales, revisión documental y registro etnográfico mediante diario de campo. Estas herramientas se aplicaron durante el desarrollo de la práctica académica en el componente de política pública de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Nariño. El documento se organiza en cuatro apartados. El primero describe el escenario institucional de la práctica académica y contextualiza la política pública en cuestión. El segundo narra la experiencia de la práctica, diferenciando las fases de diagnóstico y reformulación del
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proceso. El tercero presenta los hallazgos de la sistematización, articulando evidencia empírica y análisis teórico en torno a los ejes de participación, legitimidad y aprendizajes institucionales. Finalmente, el cuarto expone las conclusiones y recomendaciones.
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1 Planteamiento del problema
El presente documento se da en el marco del proceso de sistematización de experiencia derivado de práctica académica, en modalidad de trabajo de grado. Entendiendo el proceso de sistematización como una interpretación crítica de la experiencia a partir de su ordenamiento y reconstrucción, con el fin de explicar la lógica y los factores del proceso (Expósito & González, 2017). Es importante mencionar que dicho proceso, tanto en su praxis como en la recopilación de información, estará alineado con lo trabajado en el contexto de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Nariño, específicamente en el acompañamiento y asistencia del componente de la “Política Pública Departamental de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario 2023- 2035”.
Por lo anterior, la política pública sirve como sustento documental de la sistematización de experiencia, lo cual permite dar a conocer el contexto del estado actual del proceso. En el marco de esta investigación, la política pública se entiende como, “el proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantados por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática” (Velásquez Gavilanes, 2009, p. 156).
Por esta razón, es importante dar a conocer el contexto geográfico y demográfico donde se desarrolla la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. El Departamento de Nariño se encuentra ubicado al sur occidente de Colombia, específicamente entre las cordilleras de los Andes y el Océano Pacifico. Colinda con el departamento del Cauca por el norte, el Putumayo al oriente, el Océano Pacífico al occidente, y la frontera internacional por el sur con la República del Ecuador. Este vasto y rico territorio posee una superficie de 3.326.800 hectáreas, lo cual corresponde al 2,9% de la extensión territorial de Colombia, integrando tres significativas regiones geográficas: la llanura pacífica, la región andina y la vertiente amazónica. Esto conlleva a que el Departamento de Nariño esté conformado por 64 municipios y 13 subregiones, reflejando la diversidad de esta región (PNUD, 2015, p. 9). En cuanto al contexto demográfico, según el DANE (2019), el Departamento de Nariño, cuenta con una población total de 1.627.589 habitantes; de los cuales 832.046 son mujeres (51%) y 795.543 son hombres (49%). Sobre la distribución, se establece que 913.960 personas, correspondiente al 56.15%, son habitantes rurales, mientras que la población urbana conforma el
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43.84% restante, aproximadamente 713.629 habitantes. Es importante destacar que las ciudades de Pasto, Ipiales y Tumaco concentran el 28.3 % de la población del departamento. Por otro lado, Nariño se caracteriza por su diversidad étnica y cultural, al ser un territorio donde coexisten pueblos indígenas (206.455 personas, que representan el 15 %), comunidades afrodescendientes (232.847 personas, equivalentes al 17 %) y población Rom Gitana (141 personas), según datos del censo de 2018 (DANE, 2019).
Por otra parte, es importante destacar que esta política pública se concibe desde su justificación como un proceso de construcción profundo y participativo que se ha llevado a cabo con la colaboración y cooperación activa de la comunidad (Gobernación de Nariño, 2023, p. 28). Lo anterior se plasma en el ítem denominado “Identificación del problema y la población”, a través de principios como: derecho a la paz, la defensa de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el acceso a la justicia, lo cual se fundamenta en el esfuerzo de las instituciones y la población en aras de cumplir mancomunadamente con el objetivo de eliminar las permanentes violaciones e infracciones cometidas a los Derechos Humanos, además del constante conflicto social y armado que históricamente ha marcado la realidad del departamento y sus pobladores (Gobernación de Nariño, 2023, p. 30).
Adicionalmente, el Departamento de Nariño enfrenta una de las situaciones humanitarias más críticas del país, producto de la intensificación del conflicto armado y la reconfiguración de los actores violentos en sus zonas rurales. Según el análisis de ACAPS (2024), en municipios como Tumaco, Olaya Herrera y Barbacoas se han documentado altos niveles de confinamiento forzado, desplazamiento interno masivo y restricciones a la movilidad, lo cual ha provocado una interrupción sostenida en el acceso a servicios básicos y al derecho a la protección. Estas dinámicas no solo vulneran los derechos fundamentales de la población, sino que también profundizan los riesgos de inseguridad alimentaria, desnutrición, afectaciones psicosociales y desescolarización, especialmente entre niños, mujeres y adultos mayores.
El impacto de esta crisis es aún más severo en poblaciones históricamente marginadas. ACAPS (2022) advierte que los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del litoral pacífico nariñense enfrentan riesgos diferenciados, al ser blanco frecuente de amenazas, confinamientos y uso estratégico de sus territorios por parte de actores armados. Esta violencia estructural se traduce en barreras adicionales para el ejercicio pleno de sus derechos, en un contexto donde la respuesta estatal resulta insuficiente y las capacidades institucionales locales se ven
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superadas por la magnitud de la emergencia. La persistencia de estas condiciones configura un entorno que debe ser considerado insoslayable al momento de analizar la pertinencia, legitimidad y eficacia de cualquier política pública que busque transformar las condiciones de paz y derechos humanos en la región.
Lo anterior, deja entrever las principales causas que justificaron la creación y desarrollo de este importante instrumento de gobierno. La primera de ellas hace alusión a las deficientes garantías para el cumplimiento de los derechos civiles y políticos de la población como la integridad, seguridad, vida y libertad con especial énfasis en líderes y lideresas sociales, defensoras y defensores de DH. Según la Defensoría del Pueblo, el año 2022 terminó con 215 líderes sociales o personas defensoras de los derechos humanos asesinadas en Colombia (El Espectador, 2022), siendo Nariño el departamento con mayor número de asesinatos, con 35 casos registrados en su territorio; le sigue Cauca, con 26 líderes sociales asesinados, mientras que Putumayo y Antioquia reportaron 22 casos cada uno (Fundepaz, 2023).
La segunda causa, tiene que ver con la insuficiente implementación del Acuerdo Final entre las FARC y el gobierno en el departamento, puesto que se evidenciaron limitadas acciones frente a lo propuesto en los cinco puntos. Según el Informe de la Estrategia Internacional de Control de Estupefacientes (INCSR) del Departamento de Estado de Estados Unidos, el área cultivada de coca en Colombia en 2021 fue de 234,000 hectáreas, lo que representa una disminución con respecto a las 245,000 hectáreas registradas en 2020 (Fundepaz, 2023). Sin embargo, con lo que respecta a Nariño, este fue el departamento con la mayor cantidad de área con cultivos de coca en el país durante este año. Se hace alusión a la deficiente adopción y ejecución de los planes nacionales de la reforma rural integral.
Como tercera causa, se evidencia la alta presencia de grupos armados que han generado conflictos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), según Fundepaz (2023), a nivel territorial, las dinámicas del conflicto armado en Nariño permiten identificar tres frentes de guerra; uno en la costa y piedemonte costero, otro en el norte de Nariño y el tercero en la frontera sur del departamento. El departamento se enfrenta a la prevalencia y reconfiguración constante de los actores armados ilegales, que sumergen a la población en hechos de violencia social y armada (Gobernación de Nariño, 2023, p. 31).
La cuarta causa, determina un débil acceso a goce efectivo de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales. Según el DANE (2019) el departamento, cuenta con una
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población en edad productiva de 1.448.348 personas, de las cuales 893.425 son ocupadas, 58.423 indican estar desempleadas, y se identifica una tasa de informalidad del 78%, con 701.830 personas con informalidad pensional (Gobernación de Nariño, 2020).
Finalmente, se identificó que el departamento presenta un proceso insuficiente de gobernabilidad y gobernanza territorial. Este déficit puede explicarse por una serie de factores estructurales, entre los que se destacan la influencia de algunos sectores políticos en la administración pública y ciertas deficiencias en la contratación y gestión institucional. Asimismo, se observa que la participación ciudadana es limitada en los procesos de planificación y seguimiento territorial - especialmente en lo referente a las veedurías y al monitoreo de los procedimientos en materia de paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario - (Gobernación de Nariño, 2023, p. 31). Aunque la baja participación ciudadana constituye un factor relevante, es fundamental reconocer que se trata de un fenómeno en el que confluyen diversas causas.
Durante el período comprendido entre los años 2020 y 2023 la PPPDH-DIH en el Departamento de Nariño ha sido objeto de atención y debate en diversos ámbitos. En este contexto, surge la necesidad de analizar la relación entre la participación y la legitimidad en el proceso de su diseño y formulación. Esta investigación propone abordar esta problemática desde una perspectiva multidimensional, considerando los diversos actores, organizaciones e instituciones involucradas en dicho proceso.
La participación en el proceso del diseño y formulación de las políticas públicas, tiene lugar en la configuración de las políticas sociales como resultado de los cambios profundos en el enfoque de intervención social del Estado, según Rofman (2007) en las últimas décadas la mayoría de países de América Latina, se comenzó a efectuar un proceso de reestructuración estatal donde las políticas de privatización, desregulación y descentralización marcaron el fin del Estado benefactor keynesiano lo que condujo a una redefinición del papel de la sociedad en la gestión de asuntos públicos.
La nueva forma de relacionamiento entre los actores gubernamentales y sociales comenzó hacer notoria la incidencia de las estrategias participativas y los mecanismos institucionales en los que los gobiernos y la administración pública, vinculan la perspectiva del desarrollo local o territorial en conjunción a la colaboración de los actores locales, lo que dio inicio al desarrollo y establecimiento de un diseño institucional participativo en las políticas públicas (Rofman, 2007).
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En el caso colombiano, la Constitución Política en el artículo 40, establece la participación como un principio y derecho fundamental: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (Colombia. Presidencia de la República, 1991, art. 40).
En este sentido, la participación puede definirse como el proceso mediante el cual los ciudadanos, que no ejercen cargos ni funciones públicas formales, buscan involucrarse activamente en las decisiones del gobierno que impactan directamente en su vida cotidiana, con el propósito de influir sobre estas para obtener resultados que favorezcan sus intereses y necesidades (Díaz Aldret, 2017). De este modo, la participación ciudadana constituye una práctica mediante la cual las personas intervienen directamente en los asuntos públicos, contribuyendo así al bienestar colectivo y fortaleciendo el funcionamiento legítimo y democrático del Estado. En consecuencia, esto también nos lleva a analizar la legitimidad en el proceso de diseño y formulación participativa de la política pública. Esta legitimidad no sólo se deriva del respaldo normativo que adquiere la política a través de ordenanzas o decretos, sino, sobre todo, de la manera en que diferentes actores sociales e institucionales convergen en la construcción de una interpretación compartida sobre una situación considerada problemática. En este marco, la participación no solo otorga legitimidad a la selección de alternativas y a la evaluación de los instrumentos, sino que trasciende lo puramente operativo, al contribuir a la consolidación de prácticas democráticas en los territorios. Esto implica involucrar a actores históricamente excluidos, desafiando patrones de clientelismo, tecnocracia o burocratización (Leyva et al., 2022,
p. 119).
En el caso del departamento de Nariño, antes de la reforma política constitucional de 1991, se observaba la emergencia y evolución de nuevos movimientos sociales y partidos políticos. Estos grupos buscaban destacarse por características singulares, abordando mediaciones que aún no se habían explorado en los espacios públicos e institucionales (PNU, 2015, p. 35). De esta manera, se pueden identificar los primeros procesos de participación ciudadana en diversos ámbitos, marcados por una movilización que se distinguía inicialmente por ser altamente activa, decidida, constructiva, pacífica e inclusiva, tanto para garantizar la participación de actores sociales como institucionales. Estos movimientos también se caracterizaban por su capacidad de autocrítica constructiva y por un enfoque en lo simbólico y lo cultural, entendido como la reivindicación de identidades colectivas, expresiones territoriales, lenguajes propios y prácticas organizativas que
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fortalecían el sentido de pertenencia y la cohesión comunitaria como parte integral de sus estrategias de participación ciudadana (PNU, 2015).
Con todo, fue a partir del plan de desarrollo departamental 2012-2015, “Nariño mejor”, que se reconoció la importancia de la participación ciudadana en los procesos institucionales (Gobernación de Nariño, 2012). En este contexto, las autoridades departamentales se enfocaron en tres factores estratégicos. En primer lugar, se destaca la descentralización política como medio para redistribuir el poder y reconocer las necesidades de las comunidades locales. En segundo lugar, se resalta la estabilidad política como factor crucial para garantizar certeza y credibilidad a largo plazo, lo que fomenta la colaboración entre el sector público y privado. Por último, se promueve el desarrollo desde la base y la participación ciudadana como elementos fundamentales para construir una visión colectiva de desarrollo y asegurar la incidencia de la ciudadanía en los procesos institucionales (PNU, 2015).
Sin embargo, y pese a los esfuerzos gubernamentales por garantizar que la comunidad participe activamente en la toma de decisiones del gobierno, uno de los principales desafíos en los procesos de diseño y formulación de política pública en Nariño es la representatividad de los diferentes sectores y grupos de interés, tales como comunidades indígenas y afrodescendientes, organizaciones de víctimas, mujeres, juventudes, líderes comunales y defensores de derechos humanos. Por consiguiente, la participación efectiva de estos actores es crucial para asegurar la legitimidad y la pertinencia de las decisiones adoptadas en el marco de las políticas públicas. Sin duda, esta participación puede verse limitada por diversos factores, como criterios de selección poco claros o sesgos en la representación de ciertos grupos, lo cual afecta tanto la legitimidad del proceso como la efectividad de las políticas resultantes. Además, es importante considerar los niveles de incidencia de los diferentes actores en el proceso de diseño y formulación, ya que la distribución desigual del poder entre ellos puede influir en la toma de decisiones y, por ende, en la capacidad de la política para abordar de manera efectiva los desafíos en materia de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en el departamento. En este sentido, surge la necesidad de analizar la relación entre la participación y legitimidad en el proceso de diseño y formulación de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Departamento de Nariño entre los años 2020 a 2023.
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2 Objetivos
2.1 Objetivo general
Analizar la relación entre la participación y legitimidad en el proceso de diseño y formulación de la política pública de paz, derechos humanos y justicia del Departamento de Nariño entre los años 2020 a 2023.
2.2 Objetivos específicos
● Identificar actores, organizaciones e instituciones que participaron en el diseño y formulación
de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Nariño.
● Describir cuáles fueron los criterios de inclusión de actores, organizaciones e instituciones
utilizados en el diseño y formulación de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Nariño.
● Definir los niveles de incidencia de actores, organizaciones e instituciones en el diseño y
formulación de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Nariño.
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3 Marco teórico
El presente marco conceptual tiene como objetivo brindar una descripción clara y precisa de los conceptos relevantes en el proceso de sistematización y análisis. Para ello, se destaca que la estructura conceptual del presente marco parte de la definición de política pública. Desde una perspectiva epistemológica, la construcción del concepto de política pública se puede erigir con base en varios factores, según el análisis de Velásquez (2009) sobre las definiciones existentes en la literatura especializada de políticas públicas, se identifican una serie de falencias en nociones que pueden resultar reduccionistas en lo que respecta al concepto política pública, por tanto, el autor propone una definición adicional, que facilita su comprensión. Previamente a ello, Velásquez señala que muchas de las definiciones encontradas son demasiado específicas, lo que conlleva a dejar por fuera fenómenos que deberían considerarse dentro del ámbito de la política pública.
Bajo esta óptica, algunas definiciones normativas exigen que las políticas públicas busquen el interés común para ser consideradas como tales, excluyendo aquellas que no se ajustan a este criterio y que, sin embargo, tienen un impacto significativo en la sociedad. Por ejemplo, para Graglia (2012), “las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad” (p. 19). Esta perspectiva introduce ciertas limitaciones que pueden llevar a una comprensión restringida y sesgada de lo que abarca el campo de estudio de las políticas públicas. Además, se reconoce la presencia de definiciones incompletas que omiten elementos como sus instrumentos de implementación y la participación de actores no estatales en su formulación y ejecución. Así lo señala Joan Subirats, para quien la política pública se define como aquella: “(…) norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática, así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto” (Subirats, 1989, citado por Wilson, 2018, p.34), por tanto, este enfoque reduccionista limita una comprensión más holística de las políticas públicas y obstaculiza el análisis de su funcionamiento y efectividad. De este modo, se encuentra la necesidad de adoptar una definición más amplia y actualizada que permita una comprensión más incluyente de las políticas públicas y promueva su análisis y contextualización (Velásquez, 2009).
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Por lo anterior y en aras de usar el concepto que mejor se acopla a los objetivos de la presente investigación, la política pública se entenderá como:
Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener. (Velásquez, 2009, p.156)
En consecuencia, la definición proporcionada por Velásquez, facilita la comprensión del concepto, en la medida que se entienda su significado como un punto de articulación entre las autoridades que están a cargo de su construcción y los actores particulares que mediante su participación contribuyen al fortalecimiento y desarrollo de este proceso. Ahora bien, en cuanto a la estructura y organización de las políticas públicas de corte municipal o departamental, encontramos el manual y guía metodología, políticas públicas, formulación, implementación y evaluación, escrito por André-Noël Roth (2002), el cual, se basa en la orientación sistemática y estructural de la política pública en fases, momentos, o etapas. En este caso, nos centraremos en la fase de diseño y formulación.
Esta fase encuentra su origen en los años ochenta, exactamente en el contexto norte americano, como respuesta a la necesidad de proporcionar a los tomadores de decisiones herramientas más efectivas para abordar los problemas públicos. Anteriormente, la perspectiva predominante se centraba en el análisis de los procesos políticos, dejando de lado la comprensión detallada de los problemas sociales y la formulación de alternativas de solución. Sin embargo, con el surgimiento de una nueva literatura, se amplió el espectro de herramientas disponibles para los diseñadores de políticas, incluyendo no solo instrumentos tradicionales, sino también mecanismos de mercado y colaboración con actores no estatales (Leyva et al., 2022). Para Linder y Peters (1993), los instrumentos en el diseño de políticas públicas son herramientas esenciales para abordar los problemas que enfrenta la sociedad. Su abordaje se centra en la efectividad de estos instrumentos para lograr resolver los desafíos públicos. Esta evolución condujo a una visión más sofisticada del diseño de políticas, donde el diseñador se convierte en un
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analista de soluciones que debe comprender la relación entre instrumentos específicos y problemas estructurados.
Igualmente, se reconoce que por lo general el diseño de políticas se produce en un contexto político y social complejo, donde interactúan diferentes actores con intereses diversos, lo que requiere una comprensión profunda de las realidades políticas para integrarlas en el ejercicio de diseño. En otras palabras, el diseño y la formulación de políticas públicas se conciben como un proceso multidimensional que implica la identificación de problemas públicos, la formulación de soluciones y la promoción del consenso y la legitimidad en la toma de decisiones gubernamentales. (Leyva et al., 2022).
Para Leyva, Olaya & Aristizábal (2022), el concepto mismo de diseño, no puede ir separado del de política. En lo referente al concepto de diseño de políticas consideran que:
Ambas configuran un concepto que permite reunir lo que en realidad es un conjunto de procesos separados en la literatura sobre las políticas públicas. Este concepto permite ver desde un solo lente todos los procesos de estructuración de los problemas públicos, la búsqueda de soluciones o instrumentos, el estudio de la viabilidad política de las alternativas de solución, la implementación de dichos instrumentos y la realización del seguimiento y la evaluación, ilustrando que todos estos pasos comparten una unidad común. (Leyva et al., 2022, p. 17)
En la fase de diseño y formulación, convergen, se originan, planifican e idean todos los momentos o fases que componen la estructura general de la política pública, de ahí radica su importancia dentro del proceso. Para algunos autores “El diseño de políticas públicas debería ser el enfoque principal del análisis de políticas” (Peters, 2020, p.1, citado por Leyva et al., 2022, p.
17).
El diseño de políticas se entenderá entonces como un proceso en el cual se abordan detalladamente los problemas y se buscan soluciones mediante diversos instrumentos, sin desconocer que la participación y la legitimidad son elementos fundamentales que sustentan su elaboración y desarrollo.
En este contexto, resulta indispensable reconocer que el diseño de políticas públicas no puede concebirse como una tarea exclusivamente técnica o institucional. Por el contrario, implica
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una construcción colectiva en la que confluyen múltiples voces, intereses y saberes provenientes de distintos sectores sociales. La participación de actores no estatales – comunidades, organizaciones sociales, colectivos, ciudadanía y expertos – no solo enriquece el diagnóstico de los problemas públicos, sino que también permite generar soluciones más contextualizadas y legítimas. Así, la participación se convierte en un principio estructurante del diseño de políticas, al facilitar la articulación entre las necesidades reales de la población y las decisiones del gobierno. En este sentido, la participación puede entenderse como:
El proceso a través del cual los ciudadanos, que no ostentan cargos ni funciones públicas, buscan compartir en algún grado las decisiones sobre los asuntos que les afectan con los actores gubernamentales e incidir en ellas. Es decir, el concepto de “participación ciudadana” incluye cualquier forma de acción colectiva, de reivindicación o de respuesta a las convocatorias formuladas desde el gobierno para incidir en las decisiones de política pública (Díaz, 2017, p.343)
Al entender la participación como el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden compartir información u opiniones y contribuir en las decisiones que les afectan, se reconoce su importancia para garantizar la legitimidad de las políticas públicas. La participación ciudadana no solo implica la inclusión de diversas voces en la toma de decisiones, sino también la generación de consenso y legitimidad en las políticas formuladas, lo que en la práctica contribuye a su aceptación y efectividad.
Por lo que un diseño participativo de políticas garantiza la legitimidad del problema público y contribuye a la identificación y definición de una solución más precisa, en este caso, en temas como la paz y los derechos humanos. Frente al concepto de legitimidad, en el marco de las políticas públicas es:
Cuando se apela a la confianza, al consentimiento y aceptación de propuestas y políticas para gestionar conflictos o resolver problemas de la comunidad. De suyo, las políticas implican toma de decisiones por parte de algunos actores para obtener resultados respecto de situaciones específicas que ameritan atención para cambiar o mejorar las condiciones
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prevalecientes en ellas. En tal sentido, debe subrayarse el aspecto intencional de las políticas expresado en los objetivos que se plantean (Zamora & Ramirez, 2008, p. 113)
Sin embargo, para otros autores, como Cejudo (2008), la legitimidad se fundamenta principalmente en la percepción, siendo influenciada tanto por aspectos objetivos y racionales, como por consideraciones subjetivas respecto al proceso político. Es esencial que las políticas sean percibidas como razonables y que el proceso de formulación sea considerado conveniente por parte de la población objetivo. Para lograr la legitimidad, el gobierno debe generar un clima de confianza mutua con la ciudadanía, lo que implica que la participación ciudadana en el diseño de políticas debe ser percibida como creíble y apropiada, generando efectos tangibles que motiven la participación activa. Sin embargo, la construcción de legitimidad es compleja y requiere equilibrios inestables entre confianza y escepticismo, así como la repetición de interacciones efectivas entre el gobierno y los ciudadanos para mantenerla vigente (Cejudo, 2008). Por tanto, las definiciones de legitimidad de Zamora & Ramirez (2008) son fundamentales, debido a que destaca la importancia de la confianza, el consentimiento y la aceptación de las políticas por parte de la comunidad, resaltando la necesidad de que las políticas sean percibidas como una solución legítima a los problemas existentes. Por otro lado, la apreciación de Cejudo (2008), enfatiza en la perspectiva subjetiva de la legitimidad en el contexto político, donde la participación ciudadana juega un papel crucial en generar confianza mutua entre el gobierno y la población. Por lo que ambas definiciones resaltan la importancia de la percepción pública y la participación en el proceso de legitimación de las políticas públicas, lo que contribuiría significativamente a comprender cómo se construye y sostiene la legitimidad en contextos tan específicos como el nariñense.
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4 Diseño Metodológico
El presente diseño metodológico tiene como propósito guiar el proceso de sistematización. Para alcanzar este objetivo, se adoptó el paradigma constructivista, para el cual, las políticas públicas no solo son productos de decisiones racionales y objetivas, sino que están fuertemente influenciadas por el entorno social, las normas, las creencias y las interacciones de los actores involucrados. Por tanto, al adoptar este paradigma, se reconoce que la realidad política y social puede ser construida a través de las interpretaciones y significados atribuidos a los problemas públicos, como resultado de los procesos de construcción colectiva (Losada y Casas, 2008, p. 195), de modo que, permitiría explorar cómo las identidades, intereses y discursos de los actores políticos y sociales se construyen y se transforman en el contexto deliberativo, legítimo y participativo de la fase de diseño y formulación de política pública. El enfoque seleccionado será el cualitativo, que tiene su origen en el latín “qualitas”, el cual hace referencia a la naturaleza, carácter y propiedades de los fenómenos” (Niglas, 2010, citado por Sampieri & Fernández, 2018, p. 7), por lo que, este enfoque será fundamental frente a la observación y entendimiento de los procesos relacionados con la participación y la legitimación. En esa medida, se adoptará una metodología que permita examinar los hechos de manera sistemática, revisando tanto los estudios previos como también la documentación y datos existentes, lo cual posibilita una exploración seria de las experiencias, percepciones y significados de los diversos actores involucrados en dicho proceso.
Conforme a lo anterior, la ruta cualitativa se adapta a los lineamientos temáticos y a los objetivos, así como lo detalla Sampieri & Fernández en el siguiente ejemplo:
La ruta cualitativa resulta conveniente para comprender fenómenos desde la perspectiva de quienes los viven y cuando buscamos patrones y diferencias en estas experiencias y su significado. Por ejemplo, entender cómo familiares de jóvenes suicidas afrontan el duelo y proporcionarles herramientas para apoyarlos en su lamentable pérdida; comprender las razones profundas por las cuales un cierto grupo de votantes sufragó por determinado candidato en una elección presidencial; conocer a fondo las vivencias de algunos individuos respecto a un acto terrorista (como los atentados ocurridos en París el 13 de noviembre del 2015). (Sampieri & Fernández, 2018, p. 7).
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Ahora bien, en el contexto en donde se originó la Política Pública de Paz, Derecho Humano y Derecho Internacional Humanitario, y más específicamente en la fase de diseño y formulación, jugaron y se interrelacionaron elementos significativos como los criterios de inclusión de ciertos grupos, organizaciones y actores que le dieron sustento y justificación a la participación y legitimidad del proceso de estructuración de la política, así como también la razones por las cuales se priorizaron unos participantes sobre otros, lo que permitiría adoptar el enfoque cualitativo en el análisis de esos hechos, a la luz del razonamiento inductivo, dirigiéndose así, de lo particular a lo general.
Con respecto al método, se adopta el etnográfico, entendido éste como “el arte y la ciencia de describir a un grupo humano: sus instituciones, comportamientos interpersonales, producciones materiales y creencias” (Angrosino, 2012, p. 35), como base experimental de la vivencia que se recogió por medio de la observación y el contacto diario en el escenario de práctica. Eso significa que se intenta describir el fenómeno de la relación entre participación y la legitimidad en la fase de diseño y formulación, con base en los comportamientos, interacción y retroalimentación de las distintas reuniones, espacios o encuentros que tuvieron lugar durante este proceso y para ello, se detallan las recomendaciones u observaciones que se tienen de este instrumento de gobierno. En ese orden de ideas, las técnicas etnográficas utilizadas serán la observación participante, el diario de campo y la entrevista semiestructurada. La primera de ellas “consiste en dos actividades: observar sistemática y controladamente todo lo que acontece en torno del investigador, y participar en una o varias de las actividades de la población” (Guber, 2012, p. 52). En consecuencia, la observación participante, permite sumergirse en las dinámicas sociales y políticas inherentes al proceso de diseño y formulación de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, destacando la oportunidad única de estar directamente involucrado en el escenario de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Nariño, durante la práctica. Esta inmersión en el campo de estudio facilitará una cognición contextualizada del fenómeno que se está investigando. Al hacer parte de las actividades y procesos de la población participante y en las decisiones de la Subsecretaría de paz y derechos humanos, se establece un vínculo directo con las realidades, desafíos, opiniones, consensos o discernimientos que enfrenta la fase de diseño y formulación, por consiguiente, esta técnica no solo enriquece la calidad de los datos recopilados, sino que también proporciona una perspectiva
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privilegiada desde la cual analizar la interacción entre participación y legitimidad en la configuración de esta política pública.
Además, se utilizó el diario de campo como un instrumento de registro de información procesal que se asemeja a una versión particular del cuaderno de notas, pero con un espectro de utilización ampliado y organizado metódicamente respecto a la información que se desea obtener en cada uno de los reportes, y a partir de diferentes técnicas de recolección de información para conocer la realidad, profundizar sobre nuevos hechos en la situación que se atiende, dar secuencia a un proceso de investigación e intervención y disponer de datos para la labor evaluativa posterior (Valverde, 1993, p. 309).
En este sentido el diario de campo, fue un insumo fundamental que sirvió como soporte para anotar eventos, elementos o momentos de suma relevancia en el transcurso de la sistematización de experiencias. Eso significa que su contenido está sujeto, en el caso de esta investigación, a ciertos escenarios institucionales, formales o informales, de donde se obtiene información importante.
En cuanto a la entrevista, esta se entiende como, “(..) una técnica social que pone en relación de comunicación directa cara a cara a un investigador/entrevistador y a un individuo entrevistado con el cual se establece una relación peculiar de conocimiento que es dialógica, espontánea, concentrada y de intensidad variable” (Canales, 2006, p. 219). En el caso de esta sistematización las entrevistas se dirigieron a una variedad de actores clave involucrados en el diseño y formulación de la política. Esto incluye a funcionarios públicos responsables del proceso, profesionales involucrados o cuyas funciones estén relacionadas con la temática abordada, representantes de organizaciones sociales y comunitarias que hayan participado en el proceso, académicos con experiencia en políticas públicas. Para ello, se realizaron 8 entrevistas, con el fin de obtener una perspectiva amplia y completa de los diversos aspectos del proceso, que permitirá capturar una variedad de opiniones y experiencias.
Para este caso, el tipo de entrevista fue la semiestructurada, la cual presenta un grado mayor de flexibilidad, debido a que parten de preguntas planeadas, que pueden ajustarse a los entrevistados. Lo que facilita la adaptación a los sujetos con enormes posibilidades para motivar al interlocutor, aclarar términos, identificar ambigüedades y reducir formalismos (Díaz et al., 2013). Finalmente, como técnica complementaria se utiliza el análisis documental descrito por Valles etimológicamente de la siguiente manera:
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El término documento se refiere a la amplia gama de registros escritos y simbólicos, así como a cualquier materia y datos disponibles. Los documentos incluyen cualquier cosa existente previa y durante la investigación, incluyendo relatos históricos o periodísticos, obras de arte, fotografías, memoranda, registro de acreditación transcripciones de televisión periodísticos, folletos, agendas y notas de reuniones, audio o video cintas, extractos presupuestarios, estados de cuenta, apuntes de estudiantes o profesores, discursos, (…), los datos obtenidos de los documentos pueden usarse de la misma manera que los derivados de las entrevistas y las observaciones. (Erlandson et al., 1993, p.99, citado por Valles, 2000, p. 120).
Para esta sistematización se hizo un análisis documental minucioso de varios archivos, registros, reportes, actas e informes que la Subsecretaría ha podido aportar por medio de los funcionarios o a través de otros actores incluyendo la documentación técnica frente a la exposición de motivos y el documento metodológico de la “política pública de Paz, Derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario 2023 – 2035”, así como también documentos de recopilación de datos importantes como los planes de desarrollo departamentales “Mi Nariño en defensa de lo nuestro 2020 – 2023”, y el de la actual administración, “Nariño región país para el mundo 2024 - 2027”.
De manera que esto permitirá reconocer elementos para el análisis, desde la identificación del problema público hasta la definición de objetivos y la implementación de escenarios concretos, en donde ciertos grupos, actores y organizaciones desempeñaron un papel significativo de cara al desarrollo y construcción de los cimientos de este instrumento gubernamental En conclusión, el presente diseño metodológico establece una base organizada y estructurada sobre la relación entre participación y legitimidad en la formulación de la política pública de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en el Departamento de Nariño. Utilizando el paradigma constructivista y un enfoque cualitativo, junto con la aplicación del método etnográfico, se busca comprender las experiencias, percepciones y significados de los actores involucrados en dicho procedimiento, en aras de entender la complejidad de las dinámicas sociales y políticas que influyeron en este.
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4.1 Escenario de práctica académica
La presente sistematización se fundamenta en la experiencia adquirida durante el desarrollo de la práctica académica en la Gobernación de Nariño, específicamente en el Componente de Política Pública de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos, adscrita a la Secretaría de Gobierno. Esta práctica se extendió por un periodo de seis meses, desde el 15 de diciembre de 2023 hasta el 15 de junio de 2024, con un total de 650 horas. Fue de carácter presencial, en jornada de medio tiempo, y se desarrolló en las oficinas ubicadas en el edificio Pasto Plaza, contiguo al edificio central de la Gobernación de Nariño, en pleno centro de la ciudad de Pasto. El objetivo principal de la experiencia fue apoyar el proceso de diseño y formulación de la Política Pública Departamental de Paz, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario 2023-2035, con énfasis en el análisis de los aspectos de participación y legitimidad que atraviesan dicho proceso. Además de contribuir técnicamente a este proceso, la práctica permitió observar de forma directa el papel estratégico que desempeña la Subsecretaría en la articulación de esfuerzos institucionales y comunitarios para enfrentar los desafíos relacionados con la paz y los derechos humanos en el departamento. Asimismo, se evidenció su función como espacio de interlocución entre el gobierno departamental y las comunidades, generando condiciones para el diálogo, la inclusión y la construcción de confianza territorial.
La estructura organizativa de la Gobernación de Nariño se compone de múltiples secretarías que atienden áreas específicas de la gestión pública. Algunas de las más relevantes son: la Secretaría de Educación, encargada de las políticas educativas; la Secretaría de Salud, que lidera las estrategias de salud pública; la Secretaría de Hacienda, responsable de la administración de recursos financieros; la Secretaría de Infraestructura y Minas, que ejecuta proyectos en el sector minero y vial; y la Secretaría de Gobierno, que aborda temas de gobernabilidad, seguridad y participación ciudadana.
Dentro de esta última, la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos cumple un rol fundamental, al encargarse del diseño e implementación de estrategias orientadas a la construcción de paz, la promoción de la convivencia ciudadana y la defensa de los derechos fundamentales. Entre sus funciones se encuentra la atención integral a víctimas del conflicto armado, la articulación con organismos internacionales y de la sociedad civil, el seguimiento a la situación de
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derechos humanos en el territorio y la promoción de una cultura de paz desde un enfoque diferencial y participativo.
La Subsecretaría se organiza en distintos componentes, cada uno orientado a abordar dimensiones específicas del conflicto y la defensa de derechos. Entre estos se destacan: justicia transicional, prevención de minas antipersona, atención a víctimas y/o desplazados, articulación Nación-Territorio, prevención de violencias, garantías de no repetición, derechos humanos y derecho internacional humanitario, y por supuesto, el Componente de Política Pública, donde se desarrolló esta práctica académica.
Este componente tiene como finalidad principal liderar los procesos de formulación, diseño e implementación de políticas públicas que respondan a las realidades sociales y políticas del territorio nariñense. Su trabajo se centra en generar diagnósticos, estudios, lineamientos técnicos y metodológicos que orienten decisiones estratégicas a nivel departamental y municipal. Además, articula procesos participativos con organizaciones sociales, institucionales y comunitarias, promoviendo la concertación y la inclusión en la toma de decisiones públicas. El componente de política pública constituye un espacio clave para la construcción de paz territorial, en la medida en que permite comprender los retos de la gobernanza local desde una perspectiva integral. Así, esta práctica permitió fortalecer competencias académicas y profesionales, al tiempo que se realizaron aportes desde un rol de apoyo académico, intelectual y de asistencia técnica en actividades relacionadas con la revisión documental, el análisis preliminar de contenidos y el acompañamiento a ciertos procesos de reformulación de la política pública en el ámbito de paz y derechos humanos en Nariño. Todo lo anterior sentó las bases para una experiencia de práctica que implicó una inmersión directa en los procesos técnicos y estratégicos del diseño de política pública.
4.2 Experiencia de práctica académica
La experiencia de práctica se estructuró en torno a dos momentos principales: el diagnóstico de la política pública existente y la fase de reformulación del nuevo documento técnico. Durante este proceso, se desarrolló un rol activo en el Componente de Política Pública de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos, con funciones que estuvieron centradas en la revisión crítica y reformulación técnica de la Política Pública Departamental de Paz, Derechos
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Humanos y Derecho Internacional Humanitario. La práctica combinó un enfoque analítico, técnico y metodológico, en el que pude aplicar los conocimientos adquiridos durante la formación en el pregrado de Ciencia Política, especialmente en lo relacionado con planeación estatal, estructura normativa y formulación de políticas públicas.
Se hizo la corrección de tres documentos clave: el documento metodológico y de avances de la política pública, el documento técnico de formulación – que fue el eje principal del trabajo – y el documento técnico con exposición de motivos dirigido a la Asamblea Departamental. En estas tareas se hicieron observaciones, ajustes argumentativos, sugerencias de alineación con planes institucionales como el Plan de Desarrollo Nacional y el Plan de Desarrollo Departamental, y recomendaciones sobre enfoques y líneas de acción. Las instrucciones eran brindadas por el contratista encargado del componente, quién asignó las tareas específicas que luego se desarrollaron de forma autónoma. Estas eran posteriormente revisadas en espacios de retroalimentación conjunta, permitiendo así un trabajo articulado, formativo y con espacio para el análisis crítico.
4.2.1 Diagnóstico
Durante la fase inicial de la práctica académica, se dio una integración en el proceso de diagnóstico de la PPPDH-DIH, centrado en la revisión crítica de documentos normativos, técnicos y metodológicos proporcionados por la Subsecretaría. Este proceso se caracterizó por una participación constante en la lectura, análisis y sistematización de insumos clave, como el documento técnico de formulación titulado en su momento Política Pública de Paz, Derechos Humanos y Justicia, el documento de exposición de motivos y la ordenanza proyectada para ser presentada ante la Asamblea Departamental. También se incluyeron documentos complementarios como el informe de avances metodológicos, actas internas (Actas 001 a 005), sistematizaciones de talleres pedagógicos, planes de acción e informes de socialización con actores sociales. Como parte de esta labor, se hizo una matriz de análisis propia basada en los lineamientos teóricos de André-Noël Roth (2002), con el objetivo de evaluar si la política cumplía con las fases y criterios metodológicos sugeridos para la formulación de políticas públicas. Esta herramienta permitió organizar el diagnóstico de forma estructurada y metodológicamente fundamentada,
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contrastando los enfoques establecidos en el documento con criterios de coherencia, alineación institucional, pertinencia y viabilidad.
Las tareas fueron desarrolladas de forma autónoma, bajo la supervisión del contratista encargado, quien brindó indicaciones generales sobre las secciones del documento que debía revisar, así como elementos a tener en cuenta para el análisis. Los hallazgos y avances eran compartidos mediante documentos escritos y posteriormente discutidos en espacios de retroalimentación conjunta, lo que me permitió fortalecer habilidades de análisis técnico, comprensión institucional y argumentación crítica frente a la estructura de la política pública. Esta fase de la práctica, sin duda, representó una oportunidad formativa clave que permitió vincular los conocimientos adquiridos en el pregrado con los retos reales de la gestión pública en un contexto institucional.
4.2.2 Reformulación
La fase de reformulación de la PPPDH-DIH, inició durante los dos últimos meses de la práctica académica. En esta etapa, el rol fue de apoyo técnico y analítico, orientado a revisar, corregir y reorganizar apartados específicos del documento técnico de formulación. Esta labor se desarrolló bajo la coordinación directa del contratista encargado del componente, quien asignaba tareas de forma verbal o escrita, se ejecutaban de manera autónoma y luego se compartían para retroalimentación conjunta.
Las tareas más significativas consistieron en ajustar el contenido relacionado con los enfoques estratégicos, los principios rectores, las líneas de acción y la exposición de motivos. Una de las responsabilidades centrales fue eliminar todas las referencias al componente de justicia, luego de que se decidiera desde la Secretaría de Gobierno y la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos excluir este eje temático de la política pública, decisión que respondió al cambio de prioridades institucionales del nuevo gobierno departamental. Este componente comprendía temas fundamentales como el acceso efectivo a la justicia, la representación legal, el fortalecimiento de la justicia étnica, la justicia transicional, la Jurisdicción Especial para la Paz, y mecanismos restaurativos como medios alternativos de resolución de conflictos. Asimismo, incluía un diagnóstico detallado del sistema judicial en Nariño, con énfasis en la protección de grupos vulnerables, la articulación institucional y la promoción de ciudadanías activas, entre otros
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elementos estratégicos. Esta decisión conllevó una revisión detallada del documento para depurar el contenido relacionado y contribuir a la inclusión de un nuevo componente: Derecho Internacional Humanitario.
El nuevo componente de Derecho Internacional Humanitario (DIH) se concibió como una respuesta a las dinámicas de violencia armada y a las afectaciones recurrentes que vivían comunidades en condición de vulnerabilidad en Nariño. Este eje temático buscaba fortalecer las capacidades institucionales para prevenir, monitorear y sancionar las infracciones al DIH en el territorio, así como garantizar mecanismos de asistencia y protección a las víctimas de estas violaciones. Además, promovía la articulación con organismos humanitarios, la difusión de los principios del DIH entre actores estatales y sociales, y la implementación de estrategias de seguimiento sobre hechos victimizantes asociados al conflicto armado. Además de esta eliminación, se apoyó en la reconfiguración conceptual de los componentes existentes, en línea con los lineamientos del nuevo gobierno departamental liderado por Luis Alfonso Escobar. A partir de la orientación política denominada “Caminar la palabra para la transformación social de la vida y la paz”, se reformularon los nombres y enfoques de los componentes: el de paz pasó a llamarse “construcción de paz y tejido social”; el de derechos humanos, “derechos humanos y no discriminación”; y se agregó formalmente el componente de Derecho Internacional Humanitario. Se integraron estos cambios en el documento técnico, adaptando los nuevos enfoques asociados a cada eje, como participación ciudadana, reconciliación, igualdad de oportunidades, enfoque de género, monitoreo de violaciones al DIH, entre otros.
Durante este proceso, también se realizó un ejercicio de contraste con políticas públicas territoriales de otros departamentos y municipios, como la de Neiva o experiencias desarrolladas en Bogotá, así como con informes de organismos como el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), la ONU (Organización de las Naciones Unidas) y APC (la Agencia Presidencial De Cooperación Internacional de Colombia). Aunque estas referencias fueron útiles, el proceso careció de una ruta metodológica clara y de espacios participativos, lo que limitó la amplitud y profundidad de la reformulación. A pesar de estas condiciones, la experiencia permitió desarrollar competencias técnicas en redacción y reestructuración de documentos estratégicos, comprender los impactos de decisiones administrativas sobre el contenido técnico de las políticas, y afianzar una lectura crítica frente a los vacíos metodológicos en procesos de formulación pública.
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4.2.3 Hallazgos en la etapa de diagnóstico
El análisis realizado evidenció múltiples falencias estructurales y conceptuales en la versión preliminar de la política pública, que afectaban directamente su coherencia, legitimidad y viabilidad técnica. En primer lugar, se observó una débil articulación entre los tres componentes principales – construcción de paz, garantías de derechos humanos y prevención de infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), y acceso a la justicia con los enfoques estratégicos definidos. Estos enfoques, tales como derechos humanos, reconciliación, género, convivencia y acceso a la justicia, se presentaban de manera fragmentada, sin una integración transversal efectiva en todos los componentes.
Asimismo, resultaba problemática la intención de unificar en una sola política tres campos temáticos tan amplios como la paz, los derechos humanos y la justicia, cada uno de los cuales podría haber sido abordado desde instrumentos independientes y más específicos. Esta decisión generaba una sobrecarga conceptual y operativa, que dificultaba la lectura técnica del documento. A pesar de que algunos apartados del documento mostraban solidez normativa y conceptual, se evidenciaban vacíos importantes en la alineación con los planes de desarrollo vigentes, particularmente con el Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026 “Colombia, potencia mundial de la vida” y el Plan Departamental 2024 - 2027 “Nariño, región país para el mundo”, identificándose la omisión de lineamientos estratégicos claves del nivel nacional, como la Ley
2272 de 2022, que define el enfoque de “paz total”, y la Política de Seguridad, Defensa y
Convivencia Ciudadana de 2023, centrada en la seguridad humana. La ausencia de referencias explícitas a estos marcos evidenció una débil alineación entre la reformulación departamental y los desarrollos conceptuales del gobierno nacional, a pesar de la afinidad temática de algunos enfoques adoptados.
A nivel institucional, se identificaron debilidades en la arquitectura de apoyo de la política. Aunque existían instancias como el Consejo Departamental de Paz, el Comité Departamental de Derechos Humanos y DIH, el Comité de Justicia y el Consejo Departamental de Reincorporación
– regulados por decretos como el 180 de 2019, el 206 de 2021, el 486 de 2023 y el 166 de 2022 –
sus funciones no estaban claramente articuladas dentro del documento, lo cual dificultaba la operatividad y el seguimiento.
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Finalmente, fue relevante señalar que tanto diputados de la Asamblea como representantes de la sociedad civil habían expresado objeciones al documento, aludiendo a su falta de solidez técnica y argumentativa, lo que reflejaba un bajo nivel de legitimidad social e institucional. Estos hallazgos pusieron en evidencia la necesidad de una reformulación sustantiva del documento, tanto en su contenido temático como en su enfoque estratégico, con el fin de mejorar su coherencia interna, su articulación institucional y su pertinencia frente a las necesidades del departamento de Nariño.
4.2.4 Hallazgos en la etapa de reformulación
La etapa de reformulación evidenció una serie de desafíos y limitaciones estructurales que condicionaron de forma significativa la calidad y legitimidad del nuevo documento de política pública. Uno de los principales hallazgos fue que las decisiones relacionadas con el contenido y estructura de la política no respondieron a procesos deliberativos ni a espacios de validación social o comunitaria. En su lugar, se desarrollaron como tareas técnicas delegadas internamente, lo que redujo el potencial participativo y el carácter inclusivo de la política. Además, se identificó una carencia de metodología claramente definida. No existió una guía conceptual robusta que orientara el rediseño de los enfoques y componentes, lo cual afectó la coherencia argumentativa del documento final. Las instrucciones operativas se impartían de forma fragmentada, y las decisiones clave recaían exclusivamente en el contratista encargado del componente y el subsecretario, sin participación de otros equipos técnicos de la Subsecretaría ni de instancias consultivas como el Comité de Derechos Humanos y DIH. La exclusión del componente de justicia, por ejemplo, se implementó sin análisis colectivo ni soporte técnico amplio, lo que reflejó una toma de decisiones vertical y sin evaluación de impactos. A esto se sumó la incorporación de nuevos ejes temáticos – como el Derecho Internacional Humanitario – sin claridad suficiente sobre los lineamientos metodológicos que sustentaran su integración adecuada en la política pública.
Asimismo, se constató la inexistencia de espacios de retroalimentación por parte de organizaciones sociales, actores territoriales o liderazgos comunitarios. Esta falta de participación minó el principio de legitimidad democrática que debe caracterizar a una política pública de paz y derechos humanos, especialmente en un territorio con alta complejidad sociopolítica como Nariño.
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Finalmente, se evidenció una grave limitación en términos de recursos técnicos y humanos. El componente de política pública operaba con un equipo reducido, sin personal especializado suficiente ni herramientas técnicas adecuadas, lo que sobrecargó las funciones tanto del contratista como del practicante. Esta escasez operativa impidió la construcción de insumos analíticos más sólidos y redujo la posibilidad de elaborar un documento final con mayor profundidad argumentativa y validez institucional.
4.2.5 Participación en el proceso de diagnóstico y reformulación de la política pública
Uno de los principales hallazgos de esta sistematización tiene que ver con la forma en que se configuraron los mecanismos de participación ciudadana durante el proceso de diseño y formulación de la PPPDH-DIH del Departamento de Nariño. Aunque la propuesta institucional contemplaba una metodología participativa, en la práctica la implementación de esta resultó limitada, fragmentada y poco sistemática.
Durante la fase inicial del proceso (2020–2021), sí se llevaron a cabo espacios de participación ciudadana relativamente amplios, especialmente a través de los Consejos Departamentales de Paz y de Derechos Humanos. Estos escenarios incluyeron a víctimas, comunidades indígenas, población LGBTIQ+, mujeres, juventudes, juntas de acción comunal y autoridades locales. Así lo confirma Luis Chávez, contratista del proceso, al señalar que “en las primeras fases hubo una participación amplia, porque los talleres eran amplios” y contaban con la presencia de actores clave del territorio (L. Chávez, comunicación personal, 24 de marzo de 2024). No obstante, esta participación se fue debilitando progresivamente. En la etapa de reformulación (2023), la interacción con la sociedad civil fue prácticamente inexistente. El proceso se convirtió en un ejercicio técnico delegado a un equipo muy reducido, sin procesos de retroalimentación colectiva o validación participativa. Esta situación fue evidenciada por varios actores entrevistados, quienes manifestaron preocupación por el cierre de espacios deliberativos y la escasa incidencia de sus aportes. Como expresó Jairo Villota, miembro del Consejo Departamental de Paz: “Uno esperaría que abra el espacio de participación, y no se dio. Entonces, al no haber participación ciudadana, el impacto es mínimo” (J. A. Villota, comunicación personal, 21 de marzo de 2024).
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Aunque algunos sectores lograron presentar propuestas en las primeras etapas, estas no fueron recogidas de manera sistemática ni transformadas en insumos vinculantes dentro de los documentos técnicos. La falta de mecanismos claros de devolución o retroalimentación limitó la capacidad de las comunidades para incidir de forma efectiva en las decisiones. El resultado fue una política que, pese a haber sido formulada en nombre de la participación, carece de una base sólida de legitimidad construida desde el territorio.
Además, existieron limitaciones en cuanto a la representatividad de los actores convocados. Tal como lo expresó Jairo Armando Villota, la formulación de la política pública en Nariño estuvo centrada principalmente en funcionarios públicos, dejando por fuera a líderes sociales, organizaciones de base y espacios de participación reconocidos como la Mesa Departamental de Mujeres y la Mesa de Participación LGBT. Señaló también que muchas de las cifras de participación reportadas no correspondían a la realidad territorial, pues varios líderes locales manifestaron no haber sido partícipes del proceso. Para Villota, la exclusión de instancias clave como el Comité Departamental de Derechos Humanos y la Mesa Territorial de Garantías comprometió la legitimidad y la pertinencia de los resultados obtenidos (J. A. Villota, comunicación personal, 21 de marzo de 2024).
En cuanto a los mecanismos institucionales, si bien existían estructuras como el Comité de Derechos Humanos y el Consejo de Paz, sus funciones consultivas no se articularon efectivamente al proceso técnico. Esto reflejó una desconexión entre los escenarios formales de participación y la toma real de decisiones, lo que redujo su capacidad de incidencia y confianza de los actores sociales en la validez del proceso.
Así, los hallazgos permiten vislumbrar que, aunque la participación fue un principio discursivamente presente, en la práctica no se implementó como una herramienta efectiva de construcción democrática. La experiencia muestra que la legitimidad de una política pública no se asegura solamente mediante la inclusión simbólica de actores sociales, sino a través de procesos sostenidos, deliberativos, y con poder real de incidencia. La ausencia de tales condiciones limita el reconocimiento del documento como legítimo y pone en duda su viabilidad en escenarios territoriales complejos como el de Nariño.
4.2.6 Legitimidad del proceso de diagnóstico y reformulación de la política pública
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El análisis de la experiencia en el diseño y reformulación de la PPPDH-DIH, revela una percepción generalizada de baja legitimidad del proceso, tanto desde la institucionalidad como desde la sociedad civil. Esta debilidad se encuentra estrechamente vinculada a los vacíos en participación efectiva, a la ausencia de mecanismos claros de consulta ciudadana y a la falta de articulación entre las decisiones técnicas y los escenarios de deliberación colectiva. Durante la etapa de diagnóstico, varios actores institucionales expresaron preocupación frente a la desconexión entre los objetivos planteados en el documento técnico y las necesidades reales del territorio. La falta de articulación entre los componentes temáticos (paz, derechos humanos, justicia) y sus enfoques estratégicos, generó confusión y redujo la capacidad del documento para representar de manera coherente las prioridades sociales. Esta incoherencia fue señalada como una de las principales causas de desconfianza por parte de los sectores consultados en etapas iniciales.
Asimismo, la percepción de que la política se construyó desde una lógica más institucional que territorial socavó la legitimidad social del proceso. Como lo expresó Salomón Vallejo, integrante de una organización social participante, “no sentíamos que nuestras voces tuvieran peso. Participábamos en reuniones, pero no sabíamos qué pasaba después con lo que decíamos” (S. Vallejo, comunicación personal, 22 de marzo de 2024). Este testimonio evidencia cómo la participación limitada no sólo debilitó el contenido de la política, sino también su legitimación social.
Durante la fase de reformulación, las condiciones se agravaron, el rediseño del documento fue asumido como una tarea técnica interna, liderada por un equipo reducido, sin consulta a los espacios formales como el Comité Departamental de Derechos Humanos y DIH ni a los Consejos de Paz. Esta decisión cerró los canales de interlocución social y fue percibida como una ruptura con el principio democrático de representación. En palabras de Guillermo Vera, “la reformulación no pasó por una instancia de validación, fue un trabajo técnico. La gente del territorio no supo cómo se estaban haciendo esos cambios, y eso afecta la credibilidad del proceso” (G. Vera, comunicación personal, 25 de marzo de 2024).
Uno de los factores que más debilitó la legitimidad fue la percepción de improvisación metodológica y falta de continuidad institucional. La rotación de funcionarios, el cambio de administración y la escasa documentación de avances generaron un ambiente de incertidumbre y fragmentación. Javier Dorado, actor clave del proceso, lo resumió afirmando que “cada vez que
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cambia el gobierno, parece que todo comienza de nuevo. Eso impide que se consoliden políticas que reflejen lo que realmente pasa en el territorio” (J. Dorado, comunicación personal, 26 de marzo de 2024).
En este sentido, puede afirmarse que la baja participación ciudadana no fue un hecho aislado, sino un síntoma de una legitimidad institucional erosionada. La exclusión de las comunidades en la toma de decisiones sobre temas que las afectan directamente repercutió no solo en la calidad técnica del documento, sino también en la percepción social de su validez y pertinencia. Esto es especialmente grave en un contexto como el de Nariño, donde la confianza institucional es frágil y donde las políticas públicas necesitan nutrirse del conocimiento local para lograr incidencia territorial.
Los hallazgos apuntan a que una política pública sin legitimidad difícilmente puede convertirse en una herramienta efectiva de transformación social. La ausencia de procesos deliberativos robustos, de devolución de información, y de mecanismos de veeduría o evaluación social, dejó una política desanclada de las dinámicas del territorio. Esto refuerza la idea de que la legitimidad no se construye solamente desde la técnica, sino desde el reconocimiento mutuo entre Estado y ciudadanía. En este contexto, puede decirse que muchas políticas públicas, lejos de operar como mecanismos efectivos de transformación, terminan desempeñando un rol simbólico: expresan intenciones institucionales, pero su impacto concreto sobre las problemáticas que buscan abordar resulta limitado o incluso marginal.
4.2.7 Lecciones aprendidas
La práctica académica en el componente de Política Pública de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Nariño permitió no solo una inmersión en los aspectos técnicos del diseño y reformulación de políticas públicas, sino también una reflexión profunda sobre las condiciones necesarias para garantizar su legitimidad y pertinencia territorial. Haber sido parte del proceso desde dentro evidenció con claridad los vacíos que aún persisten en términos de participación ciudadana y articulación institucional, así como las consecuencias que esto tiene sobre la confianza social y la capacidad transformadora del Estado. Desde una perspectiva personal y profesional, una de las principales lecciones aprendidas fue comprender que la participación no puede asumirse como un ejercicio formal o meramente
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consultivo. Para que una política pública goce de legitimidad, es necesario que los espacios participativos sean continuos, vinculantes y construidos desde una lógica de escucha activa, donde las comunidades no solo sean convocadas, sino realmente incorporadas en la toma de decisiones. Este proceso debe incluir momentos de devolución, retroalimentación y veeduría, que aseguren que las propuestas ciudadanas no se diluyan en la técnica, sino que se integren como insumos sustantivos del contenido final.
Otra lección clave fue identificar la importancia de contar con una ruta metodológica clara y coherente. La falta de lineamientos conceptuales, cronogramas definidos y criterios comunes afectó la calidad del documento final, y más aún, generó incertidumbre entre los actores involucrados. Una política sin metodología es una política sin dirección, lo que refuerza la necesidad de establecer marcos técnicos sólidos desde el inicio, adaptables pero estructurados, que permitan evaluar avances, validar contenidos y corregir rumbos cuando sea necesario. Desde la perspectiva institucional, la experiencia demostró que la continuidad administrativa es una condición esencial para el éxito de procesos largos y complejos como la formulación de una política pública. La alta rotación de funcionarios, los cambios de gobierno sin procesos claros de empalme, y la falta de documentación sistemática sobre lo avanzado, generaron rupturas que afectaron tanto la memoria institucional como la capacidad de implementar lo proyectado. Una política pública debe trascender los gobiernos de turno; para ello, requiere estructuras de gobernanza sólidas, equipos técnicos estables y mecanismos de rendición de cuentas sostenibles.
Finalmente, en términos de formación profesional, esta experiencia reafirmó la responsabilidad ética de quienes participan en escenarios de gestión pública relacionados con la paz y los derechos humanos. En contextos como el de Nariño, profundamente marcados por el conflicto social y armado la desigualdad y la desconfianza institucional, construir políticas públicas es también construir confianza, reconstruir el tejido social y abrir caminos hacia la justicia. La técnica, en este sentido, debe estar al servicio del diálogo, la inclusión y la transformación territorial.
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Conclusiones
La experiencia de práctica académica en el Componente de Política Pública de la Subsecretaría de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Nariño permitió comprender con mayor profundidad los desafíos que enfrenta la formulación de políticas públicas en contextos marcados por la conflictividad social, la fragmentación institucional y la débil articulación entre gobierno y ciudadanía. A lo largo del proceso, se identificaron múltiples tensiones entre la dimensión técnica del diseño de política y la necesidad de generar procesos legítimos, democráticos y sostenibles en el tiempo.
Uno de los hallazgos centrales fue la estrecha relación entre participación y legitimidad. Allí donde los espacios participativos fueron limitados, inconsistentes o simbólicos, la legitimidad de la política pública también se vio debilitada. La experiencia muestra que no basta con declarar la participación como principio rector; se requiere de mecanismos efectivos de inclusión, escucha y retroalimentación, que garanticen la incidencia real de los actores sociales en las decisiones clave. La ausencia de esta estructura participativa incidió negativamente tanto en la calidad del documento técnico como en su reconocimiento y apropiación por parte de las comunidades. Para superar esta brecha entre el discurso participativo y su materialización efectiva, es necesario avanzar hacia estrategias concretas que promuevan una participación situada, amplia y vinculante. Entre estas, se destacan acciones como la implementación de asambleas barriales, encuentros sectoriales en cabildos abiertos, metodologías pedagógicas itinerantes en zonas rurales, y cronogramas públicos de devolución y validación ciudadana. Estas iniciativas no solo acercan el contenido técnico a las comunidades, sino que fortalecen la apropiación social y garantizan la incidencia real de los actores territoriales en el proceso decisional. Del mismo modo, se evidenció que la falta de una metodología clara y de una articulación institucional sólida generó vacíos técnicos, sobrecargas operativas y una baja sostenibilidad del proceso. Las rotaciones administrativas, la escasa documentación de los avances y la débil coordinación interinstitucional afectaron la continuidad del proceso y pusieron en riesgo la implementación futura de la política.
En ese contexto, una política pública legítima no se construye únicamente desde la técnica o el cumplimiento normativo; se construye desde el reconocimiento mutuo entre el Estado y la ciudadanía. En esa medida, el diseño participativo no debe entenderse solo como una herramienta
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instrumental, sino como un proceso que otorga sentido democrático a la intervención pública. Tal como lo plantean Agudelo y Garay (2022), la participación no solo permite legitimar la definición del problema público y la selección de alternativas, sino que también democratiza los territorios al activar a actores sociales que históricamente han estado marginados o subordinados frente a formas verticales de toma de decisiones, ya sean tecnocráticas, clientelistas o burocráticas. Esta mirada refuerza la idea de que, sin procesos deliberativos reales, las políticas pierden anclaje en el territorio y se desconectan de las dinámicas sociales que deberían transformar. A modo de cierre, esta sistematización, aún desde su alcance limitado, busca aportar una mirada crítica y reflexiva que pueda ser útil para futuras investigaciones o procesos de formulación de políticas públicas, tanto en el departamento de Nariño como en otros contextos del país. Más que ofrecer respuestas definitivas, pretende abrir preguntas, aprendizajes y caminos para mejorar la articulación entre participación, legitimidad y transformación social.
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Cita: Burgos Eraso, Juan Pablo (2025), Participación y Legitimidad: análisis de la política pública de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario en Nariño (2020-2023), Universidad de Antioquia, p. N. https://hdl.handle.net/10495/46863