ENTRE LA INSULARIDAD Y LA GESTIÓN: PERSPECTIVAS CRÍTICAS
SOBRE EL ORDENAMIENTO DE PROVIDENCIA ISLA
RUDIE ALEJANDRO NEWBALL NEWBALL
UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA
FACULTAD DE CIENCIAS AMBIENTALES
ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL
PEREIRA
2025
ENTRE LA INSULARIDAD Y LA GESTIÓN: PERSPECTIVAS CRÍTICAS
SOBRE EL ORDENAMIENTO DE PROVIDENCIA ISLA
RUDIE ALEJANDRO NEWBALL NEWBALL
Proyecto de Grado para optar al título de Administrador Ambiental
Director
MSc. SAMUÉL GUZMÁN LÓPEZ
UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA
FACULTAD DE CIENCIAS AMBIENTALES
ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL
PEREIRA
2025
Nota de aceptación:
_______________________________ _______________________________ _______________________________ _______________________________
_________________________ Jurado
Pereira, 2025
AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer a mi familia, y de manera especial a mi madre, por su apoyo constante, su guía incondicional y su confianza a lo largo de todo este proceso. A mis seres queridos, amigos y amigas, gracias por creer en mí, por el apoyo y el ánimo brindado en cada etapa de esta formación.
Agradezco al profesor Samuél Guzmán López, director de este proyecto, por siempre tener la mejor disposición, por su compromiso y su orientación. Gracias a su acompañamiento fue posible el desarrollo y culminación satisfactoria de esta investigación. Extiendo también mi agradecimiento a mis compañeros y compañeras, con quienes compartí a lo largo de la carrera, así como a todos los docentes que contribuyeron de manera significativa a mi formación profesional y personal.
Finalmente, agradezco a las administraciones de mi municipio por el apoyo brindado a mi proceso educativo, y a la Universidad Tecnológica de Pereira, por abrirme las puertas y permitirme crecer académica y humanamente.
Rudie A. Newball Newball
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN .......................................................................................................... 11 ABSTRACT ........................................................................................................ 12 INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 13 CAPÍTULO I – BASES DE LA INVESTIGACIÓN .................................................. 14
1.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................................. 14
1.1
Pregunta de investigación ................................................................................. 14
2.
JUSTIFICACIÓN ..................................................................................................... 15
3.
OBJETIVOS ............................................................................................................. 15
3.1
General: ............................................................................................................ 15
3.2
Específicos: ....................................................................................................... 15
4.
MARCO REFERENCIAL ....................................................................................... 16
4.1
Antecedes del ordenamiento territorial............................................................. 16
4.2
El ordenamiento territorial en Colombia y su evolución .................................. 19
4.3
La gestión ambiental y el ordenamiento territorial ........................................... 22
5.
MARCO NORMATIVO .......................................................................................... 24
6.
MARCO CONTEXTUAL ........................................................................................ 25
6.1
Generalidades del territorio – El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ............................................................................................................... 25
6.2
El municipio de Providencia y Santa Catalina isla ........................................... 28
7.
METODOLOGÍA ..................................................................................................... 31
7.1
Método de estudio ............................................................................................ 31
7.2
Matriz metodológica ......................................................................................... 32
CAPÍTULO II – PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA UNA VISIÓN DESDE EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL ....................................................................... 33
8.
HISTORIA Y OCUPACIÓN DEL MUNICIPIO DE PROVIDENCIA Y SANTA
CATALINA ISLA ............................................................................................................. 33
9.
¿QUÉ ES EL TERRITORIO RAIZAL? - PERSPECTIVA DESDE LA
COMUNIDAD RAIZAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA ................ 35
10.
LA POLITICA COLOMBIANA Y EL TERRITORIO RAIZAL......................... 37
11.
ANTECEDENTES DEL PRIMER ESQUEMA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA .............................. 40
12.
ACUERDO No.015 DEL 2000 – EL PRIMER ESQUEMA DE DEL MUNICIPIO DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ................................................................... 43
12.1
Bases, principios y objetivos del Esquema de Ordenamiento Territorial ......... 44
12.2
Clasificación, tipologías y usos del suelo ......................................................... 46
12.3
Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos .............................................. 49
12.4
Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones...................... 51
12.5
Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e infraestructura vial
52
12.6
Mecanismos de implementación y control del EOT ........................................ 54
13.
EL EOT DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA, UNA FORMA DE
ORDENAR EL TERRITORIO RAIZAL ......................................................................... 56
CAPÍTULO III – IDENTIFICACIÓN DE CONFLICTOS Y POTENCIALIDADES ...... 57
14.
EL EOT Y SU APLICACIÓN, UNA VISIÓN FRAGMENTADA EN LA
PRÁCTICA ...................................................................................................................... 57
15.
FORTALEZAS, DEBILIDADES, AMENAZAS Y OPORTUNIDADES ........... 58
15.1
FORTALEZAS ................................................................................................. 59
15.2
DEBILIDADES ................................................................................................ 61
15.3
AMENAZAS .................................................................................................... 62
15.4
OPORTUNIDADES ......................................................................................... 63
16.
BAILEY, UN SECTOR ESTRATÉGICO ............................................................ 65
17.
CONFLICTOS ...................................................................................................... 67
17.1
Incumplimiento de las normas urbanísticas...................................................... 67
17.2
Construcción en zonas de retiro y deterioro de la función hídrica ................... 69
17.3
Edificación en zonas de pendiente y ausencia de criterios topográficos en el EOT
70
17.4
Incompatibilidad entre infraestructura aeroportuaria y manejo ecológico del sector 72
17.5
Limitaciones en la gestión del riesgo y vulnerabilidad persistente ante eventos extremos ....................................................................................................................... 76
17.6
Matriz de conflictos .......................................................................................... 76
18.
POTENCIALIDADES ......................................................................................... 78
18.1
Ecosistemas estratégicos que respaldan la implementación de lineamientos ambientales ................................................................................................................... 78
18.2
Marco conceptual del EOT como soporte para la regulación del uso del suelo
78
18.3
Valor del conocimiento cultural raizal para la gestión del territorio ................ 79
18.4
Oportunidades de fortalecimiento institucional para mejorar la aplicación del
EOT
18.5
Incorporación de tecnologías de monitoreo para el seguimiento del uso del suelo
79
18.6
Matriz de Potencialidades ................................................................................. 80
CAPÍTULO IV – PROPUESTA DE LINEAMIENTOS .............................................. 81
19.
LA GESTIÓN AMBIENTAL COMO COMPONENTE FUNDAMENTAL PARA
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
ISLA 81
20.
ENFOQUES DE LOS LINEAMIENTOS ............................................................ 82
21.
PROPUESTA DE LINEAMIENTOS ................................................................... 83
21.1
Lineamiento 1. Protección del uso del suelo en áreas ambientales estratégicas
83
21.2
Lineamiento 2. Gestión sostenible del turismo según la capacidad de carga insular 85
21.3
Lineamiento 3. Gestión del riesgo, drenajes naturales y adaptación climática 86
21.4
Lineamiento 4. Fortalecimiento institucional y monitoreo territorial para la gestión ambiental del EOT ........................................................................................... 87
22.
ÁRBOL DE OBJETIVOS .................................................................................... 88
CAPÍTULO V – CONCLUSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ...................................... 90
23.
ANÁLISIS Y DISCUCIÓN DE RESULTADOS ................................................. 90
24.
CONCLUSIONES ................................................................................................ 92
25.
RECOMENDACIONES ...................................................................................... 93
26.
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 95
27.
ANEXOS .............................................................................................................. 97
27.1
Instrumento N° 1: Matrices síntesis ................................................................. 97
LISTA DE TABLAS
Tabla N° 1. Resumen normativo. ............................................................................. 24 Tabla N° 2. Actividades, técnicas, instrumentos y productos por cada fase investigativa. . 32 Tabla 3. Matriz DOFA. .......................................................................................... 58 Tabla N° 4. Matriz de conflictos. ............................................................................. 77 Tabla N° 5. Matriz de potencialidades. ..................................................................... 80 Tabla N° 6. Bases, principios y objetivos del EOT ..................................................... 97 Tabla N° 7. Clasificación, tipologías y usos del suelo ................................................. 98 Tabla N° 8. Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos ........................................ 99 Tabla N° 9. Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones ................. 100 Tabla N° 10. Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e infraestructura vial
........................................................................................................................ 101
Tabla N° 11. Mecanismos de implementación y control del EOT ............................... 101
LISTA DE FIGURAS
Figura N° 1. Mapa de Ubicación del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. ................................................................................................................................ 26 Figura N° 2. Mapa de Ubicación del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla. ....... 29 Figura N° 3. Mapa de Ubicación Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon.
.............................................................................................................................................. 30
Figura N° 4. Mapa de División Sectorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina Isla.
.............................................................................................................................................. 47
Figura N° 5. Foto Sector Bailey. .......................................................................................... 65 Figura N° 6. Mapa del Área de confluencia entre Bailey y Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon del Municipio de Providencia y Santa Catalina. .................... 66 Figura N° 7. Foto casa de más de dos pisos. ........................................................................ 68 Figura N° 8. Foto edificaciones a menos de 20 metros de arroyos. ..................................... 69 Figura N° 9. Mapa de Pendientes del sector Bailey. ............................................................ 71 Figura N° 10. Mapa de Pendientes del sector Bailey sobre imagen satelital. ...................... 72 Figura N° 11. Mapa del Área de confluencia entre Bailey, Manglares y PNN McBean Lagoon. ................................................................................................................................. 73 Figura N° 12. Foto de El Aeropuerto El Embrujo. ............................................................... 74 Figura N° 13. Foto Techo con vegetación Aeropuerto El Embrujo. ..................................... 75 Figura N° 14. Árbol de Objetivos ......................................................................................... 89
LISTA DE NORMAS
Congreso de la República. Ley 47. 1993. Congreso de la República. Ley 99. 1993. Congreso de la República. Ley 152. 1994. Congreso de la República. Ley 388. 1997. Congreso de la República. Ley 1454. 2011. Congreso de la República. Ley 1523. 2012. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Resolución 107. 2005. Presidencia de la República. Decreto 2811. 1974. Presidencia de la República. Decreto 3600. 2007. Presidencia de la República. Decreto 1077. 2015.
RESUMEN
La presente investigación analiza la gestión ambiental del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, adoptado en el año 2000 y con vigencia hasta 2012, a partir del estudio del sector Bailey como caso representativo de las dinámicas territoriales del municipio. El estudio se desarrolla en un contexto insular caracterizado por una alta fragilidad ambiental, presiones asociadas al crecimiento urbano y turístico, y la presencia de una comunidad con una fuerte identidad cultural. La metodología empleada se basó en un análisis documental y normativo del EOT, así como en la identificación y evaluación de conflictos y potencialidades ambientales en el sector de estudio. Los resultados evidencian que la gestión ambiental del EOT presentó limitaciones significativas relacionadas con la falta de actualización del instrumento, la débil implementación de sus disposiciones y la escasa incorporación de las particularidades propias de la insularidad y del territorio raizal.
Asimismo, se identificaron conflictos ambientales asociados al incumplimiento de normas urbanísticas, la ocupación de áreas ambientalmente sensibles y deficiencias en la gestión del riesgo, los cuales reflejan una brecha entre la planificación territorial y la gestión ambiental. No obstante, también se reconocieron potencialidades ambientales y territoriales que pueden ser aprovechadas para fortalecer el ordenamiento territorial.
Finalmente, la investigación propone una serie de lineamientos orientados al mejoramiento de la gestión ambiental del EOT, los cuales constituyen un aporte para la toma de decisiones en materia de ordenamiento territorial en contextos insulares, resaltando la importancia de una planificación ambientalmente integral y contextualizada.
Palabras clave: ordenamiento territorial, gestión ambiental, insularidad, EOT, Providencia Isla.
ABSTRACT
This research analyzes the environmental management of the Territorial Planning Scheme (EOT) of the municipality of Providence and Ketlina Island, adopted in 2000 and valid until 2012, using the Bailey sector as a case study representative of the municipality’s territorial dynamics. The study is conducted in an insular context characterized by high environmental fragility, pressures associated with urban and tourism growth, and the presence of a community with a strong cultural identity.
The methodology is based on a documentary and regulatory analysis of the EOT, as well as the identification and assessment of environmental conflicts and potentialities in the study area. The results show that the environmental management of the EOT faced significant limitations related to the lack of updating of the instrument, weak implementation of its provisions, and insufficient integration of insularity conditions and the Raizal community’s territorial perspective.
Environmental conflicts were identified, including non-compliance with urban regulations, occupation of environmentally sensitive areas, and deficiencies in risk management, reflecting a gap between territorial planning and environmental management. However, relevant environmental and territorial potentialities were also identified as opportunities to strengthen territorial planning.
Finally, the research proposes a set of guidelines aimed at improving the environmental management of the EOT, contributing to decision-making processes in territorial planning in insular contexts and highlighting the importance of integrated and contextualized environmental planning.
Keywords: territorial planning, environmental management, insularity, EOT, Providence Island.
INTRODUCCIÓN
El ordenamiento territorial constituye un instrumento fundamental para orientar el desarrollo de los territorios y regular la relación entre las dinámicas sociales, económicas y ambientales que en ellos convergen. En este marco, la gestión ambiental adquiere un papel estratégico, al permitir que la planificación del uso del suelo se articule con la protección de los ecosistemas y la prevención de riesgos, especialmente en territorios con alta fragilidad ambiental. El municipio de Providencia y Santa Catalina Isla representa un escenario particularmente sensible para el análisis del ordenamiento territorial, debido a su condición insular, su limitada disponibilidad de suelo, la riqueza de sus ecosistemas y la presencia de una comunidad con una profunda relación histórica y cultural con el territorio. Estas características exigen procesos de planificación que reconozcan las restricciones propias de la insularidad y que integren criterios ambientales y socioculturales de manera efectiva, más allá del cumplimiento formal de la normativa.
En este contexto, el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, adoptado en el año 2000 y con vigencia hasta 2012, se constituyó como el principal instrumento para orientar el desarrollo territorial y la gestión ambiental del municipio. No obstante, la falta de actualización del EOT y las debilidades en su implementación han limitado su capacidad para responder a las transformaciones del territorio, generando tensiones entre la planificación normativa y las dinámicas reales de ocupación y uso del suelo.
La presente investigación, titulada “Entre la insularidad y la gestión: perspectivas críticas sobre el ordenamiento de Providencia Isla”, se orienta a analizar la gestión ambiental del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, tomando como caso de estudio el sector Bailey. A partir de la revisión del contexto ambiental, la identificación de conflictos y potencialidades y la formulación de lineamientos, el estudio aporta una lectura crítica sobre el papel del ordenamiento territorial en contextos insulares, resaltando la necesidad de fortalecer la gestión ambiental como eje estructurante de la planificación del territorio.
CAPÍTULO I – BASES DE LA
INVESTIGACIÓN
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, adoptado en el año 2000 y vigente hasta el 2012, constituye el principal instrumento de planificación territorial del municipio. Sin embargo, actualmente se encuentra desactualizado, desconociendo a su vez las realidades socioambientales presentes y, en muchos aspectos, atrasado o ineficiente frente a las exigencias normativas, técnicas y estratégicas para la gestión ambiental. Esto ha conllevado a una limitada regulación del uso del suelo, a un manejo inadecuado de los recursos naturales y a un débil cumplimiento de lo exigido por la normatividad vigente.
Es a causa de esta situación que se han podido evidenciar procesos de deterioro ambiental asociados al principalmente al crecimiento urbano desordenado, la presión sobre ecosistemas costeros, la afectación a cuerpos de agua y coberturas vegetales. Esto como bien se mencionó han sido consecuencia por la desactualización con la realidad actual del territorio, pero a su vez en parte se asocia a la débil implementación del EOT y la falta de mecanismos efectivos de seguimiento, control y ajuste del instrumento, lo cual ha limitado su capacidad para orientar de manera efectiva la sostenibilidad del territorio.
De persistir esta situación, el municipio se enfrenta a un escenario en el que se pueden agravar los conflictos ambientales existentes, incrementarse los riesgos ecosistémicos y comprometer seriamente la resiliencia ecológica y el bienestar de sus habitantes, teniendo en cuenta que este territorio es clave en materia ecológica no solo a nivel nacional sino a nivel internacional por la diversidad biológica y de ecosistemas presente. Ya que a futuro las consecuencias de una incorrecta gestión del territorio pueden ser catastróficas no solo para los habitantes, sino que también para las especies y los ecosistemas del municipio con daños que incluso podrían ser irreparables.
1.1 Pregunta de investigación
¿Cuáles son los conflictos y potencialidades ambientales que se generan en Providencia y Santa Catalina Isla como consecuencia de la vigencia expirada de su Esquema de Ordenamiento Territorial?
2. JUSTIFICACIÓN
La presente investigación surge de una necesidad concreta, la revisión crítica de la gestión ambiental en el marco del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, cuyo instrumento vigente fue adoptado en el año 2000 y perdió su validez normativa en 2012. Y que, por su desactualización, falta de seguimiento y articulación con los actuales desafíos socioambientales ha debilitado la capacidad del EOT para cumplir su función como herramienta de planificación, comprometiendo la sostenibilidad del territorio y su gobernanza ambiental.
Es así como este vacío técnico y político es especialmente crítico en un territorio insular que forma parte de la Reserva de Biosfera Seaflower, reconocida por la UNESCO por su alta diversidad biológica y cultural1. La gestión territorial en este contexto no puede abordarse desde marcos convencionales ni con instrumentos desfasados, ya que los procesos actuales de transformación del suelo, presión sobre los ecosistemas, y vulnerabilidad frente al cambio climático exigen mecanismos más integrales, dinámicos y ambientalmente fundamentados. Por ello, la razón de ser de este estudio radica precisamente en esa brecha que hay entre los instrumentos normativos y la realidad ambiental del municipio. Esta brecha ha generado una débil regulación del uso del suelo, poca capacidad para prevenir impactos ecológicos, y débil inclusión de la dimensión ambiental en la toma de decisiones territoriales, lo cual contraviene lo establecido en la Ley 388 de 1997, que obliga a los municipios a incorporar criterios ambientales, de riesgo y sostenibilidad en sus procesos de ordenamiento. Por ende, esta investigación se justifica en la necesidad de comprender cómo ha sido la gestión ambiental asociada al EOT del municipio, evaluar sus deficiencias y proponer lineamientos que integren la dimensión ambiental. Siendo esto no solo pertinente, sino indispensable, ya que el deterioro progresivo del territorio pone en riesgo no solo la calidad de vida de sus habitantes, sino también el equilibrio ecológico de una zona considerada de interés global.
3. OBJETIVOS
3.1 General:
Analizar la gestión ambiental del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia Isla; Caso de estudio: sector BAILEY.
3.2 Específicos:
1 Lou Higgins M. Seaflower, Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad. 2012
▪ Explicar el contexto ambiental del Municipio de Providencia Isla con relación a la
aplicación del EOT (2000 – 2012)
▪ Identificar los conflictos y potencialidades ambientales asociados a la
implementación del EOT del Municipio de Providencia Isla en el sector BAILEY.
▪ Proponer lineamientos que contribuyan al mejoramiento de la gestión ambiental para
el EOT del municipio de Providencia Isla.
4. MARCO REFERENCIAL
4.1 Antecedes del ordenamiento territorial
En Europa el ordenamiento territorial no es una disciplina asociada solamente a la modernidad, sino que este es el resultado de un largo proceso de construcción política, científica e institucional, cuya evolución ha estado relacionada con las transformaciones sociales, urbanas y ambientales del propio continente. Como bien lo indica Ángel Massiris Cabeza (2005), los antecedentes del ordenamiento territorial en esta región se remontan incluso al siglo XVI, cuando países como Holanda comenzaron a intervenir el territorio de forma planificada, especialmente en lo relacionado con el control del agua y la protección frente a inundaciones2. Este enfoque inicial marcó una tendencia que se profundizaría con el paso de los siglos, especialmente durante la Revolución Industrial, cuando el crecimiento descontrolado de las ciudades y la transformación del paisaje generaron la necesidad de mecanismos regulatorios con mayor impacto.
Es así como en el siglo XX ocurre la consolidación del ordenamiento territorial como campo disciplinar y político, a partir de los efectos de las guerras mundiales y el creciente desarrollo urbano e industrial. El proceso de reconstrucción en la posguerra, sumado al avance de la integración europea, impulsó una reflexión sobre la distribución equitativa de actividades económicas y poblaciones, el acceso a servicios y la protección ambiental. En este contexto, se empieza a promover un enfoque que va más allá de la simple zonificación o planeación urbana, y que concibe el territorio como un espacio multifuncional, dinámico y sujeto a múltiples escalas de intervención.
Por otro lado, un hito de suma importancia es la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1993, ya que, en ella, el ordenamiento territorial se define como la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de cualquier sociedad2. Esta es una formulación que subraya su carácter transversal, interdisciplinario y orientado al desarrollo equitativo del cual tanto se habla, rompiendo con la visión sectorial y fragmentada de la
2 Massiris Cabeza, Á. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.2005.
planificación, para dar paso a una práctica integradora, en donde el territorio es a la vez recurso, escenario y actor del desarrollo.
Cabe destacar que los alcances del ordenamiento territorial europeo son amplios ya que incluyen desde la planificación física del espacio hasta la incorporación de variables ambientales, demográficas y culturales en la toma de decisiones públicas. Además, se fundamentan en principios como la sostenibilidad, la cohesión social y territorial, y la equidad interregional. Esto implica una visión de largo plazo que no solo pretende organizar el uso del suelo, sino también incidir en el modelo de desarrollo mismo. Tal como lo expone Massiris (2005), el ordenamiento en Europa no se limita a zonificar o clasificar usos, sino que articula procesos de transporte, vivienda, conservación ambiental, competitividad económica y bienestar social.
Por su parte y a nivel de políticas públicas, existen rasgos comunes entre los países europeos que permiten identificar una visión compartida, a pesar de las diferencias institucionales o históricas. El primer rasgo común es la existencia de sistemas de planificación descentralizados, en donde las regiones y municipios tienen un papel protagónico en la formulación e implementación de los planes. A esto se le suma la participación de la sociedad civil como parte integral del proceso, garantizando mecanismos de consulta y deliberación pública.
También está la integración de la investigación científica y técnica en la toma de decisiones, mediante la asesoría de universidades, centros de investigación y comités expertos en planeación territorial. Ademas del uso de instrumentos cartográficos avanzados y sistemas de información geográfica (SIG) para la evaluación, modelación y seguimiento del territorio. Finalmente, está el énfasis en una planificación prospectiva de largo plazo, que proyecta diferentes escenarios de uso y conservación del suelo.
Otro aspecto sobresaliente es el vínculo estrecho entre el ordenamiento territorial y la política ambiental, en Europa estas dos dimensiones se encuentran profundamente interconectadas, lo que se refleja en la inclusión obligatoria de evaluaciones de impacto ambiental y criterios ecológicos en la formulación de los planes territoriales. Esta interrelación garantiza que la ocupación del territorio se realice bajo principios de sostenibilidad, protección de los recursos naturales y mitigación del cambio climático, todo ello en coherencia con las directrices de la Unión Europea en materia de desarrollo sostenible.
Es de esta manera que el ordenamiento territorial en Europa puede comprenderse como una herramienta de gobernanza espacial orientada a garantizar no solo la equidad territorial, sino que también la calidad ambiental y el bienestar colectivo. Su evolución ha estado marcada por fuerte institucionalidad, una tradición de planificación y una capacidad de adaptación a los desafíos como la urbanización y que hoy en día permiten ser ejemplo y referentes para otros países del mundo.
No obstante, y en contraste con la historia y desarrollo del ordenamiento territorial en Europa, este en América Latina tiene una trayectoria más reciente y desigual que dicha experiencia europea. Su origen se remonta a los años setenta, cuando algunos países comenzaron a cuestionar los modelos de desarrollo centralistas, excluyentes y ambientalmente insostenibles que se venían consolidando desde mediados del siglo XX. Tal como lo señala Ángel Massiris Cabeza (2002), el proceso de ordenamiento territorial en América Latina no ha seguido una evolución homogénea ni ha sido impulsado bajo una visión única3, sino que ha respondido a las condiciones históricas, políticas e institucionales propias de cada país. En países como Colombia, Brasil, Venezuela y Chile, los procesos de descentralización administrativa y fortalecimiento de las entidades territoriales abrieron el camino para que el ordenamiento del territorio se incorporara como una política pública de planificación y gestión. No obstante, el autor subraya que este proceso fue, en muchos casos, más reactivo que preventivo, más normativo que estratégico y con serias limitaciones en su implementación real. A menudo, los instrumentos de ordenamiento fueron concebidos como requisitos legales sin contar con los recursos técnicos ni financieros necesarios para su aplicación efectiva.
Un rasgo común en varios países latinoamericanos ha sido la vinculación del ordenamiento territorial con el control del uso del suelo, la expansión urbana y, más recientemente, con la gestión del riesgo y la conservación ambiental. En Colombia, por ejemplo, la Ley 388 de 1997 estableció el marco legal del ordenamiento territorial urbano, mientras que, en Brasil, el Estatuto de la Ciudad (2001) consolidó principios de función social de la propiedad, justicia espacial y participación ciudadana. En Chile, aunque no existe una ley de ordenamiento territorial como tal, se han desarrollado instrumentos sectoriales y regionales de planificación física del territorio.
Es así como Massiris (2002) destaca que, pese a estas diferencias, en América Latina se pueden identificar ciertos aspectos comunes en la visión y políticas de ordenamiento territorial: el énfasis en la descentralización, la creciente incorporación de la variable ambiental, el interés por corregir desequilibrios territoriales históricos (como la concentración urbana y el abandono rural), y la necesidad de articular lo urbano con lo rural en una sola unidad de análisis y planificación3.
Otra tendencia compartida es la integración del ordenamiento territorial con otras políticas como la gestión ambiental, la planificación del desarrollo y la reducción de la vulnerabilidad ante amenazas naturales siendo esta una visión integradora, aunque aún incipiente, representa un avance hacia un modelo más sistémico y adaptado a los desafíos contemporáneos de la región.
3 Massiris Cabeza, Á. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN AMÉRICA LATINA.2002.
En la actualidad, el ordenamiento territorial en América Latina se encuentra en una etapa de maduración desigual: algunos países han avanzado hacia marcos institucionales sólidos, mientras que otros aún carecen de políticas integrales o de una articulación real entre niveles de gobierno. Según Massiris (2002), el desafío principal es pasar de la formulación a la implementación, superando la fragmentación institucional, la debilidad de los entes territoriales y la falta de una visión compartida del territorio. Aun así, el hecho de que esta temática forme parte de las agendas nacionales y regionales refleja un cambio cultural importante y abre la posibilidad de fortalecer una gobernanza territorial más justa, equitativa y sostenible en los países latinoamericanos.
4.2 El ordenamiento territorial en Colombia y su evolución
El ordenamiento territorial en Colombia no puede entenderse como un proceso lineal ni plenamente consolidado. Este se ha ido construyendo a lo largo del tiempo como respuesta a las tensiones entre el modelo de desarrollo centralista, las dinámicas territoriales desiguales, la diversidad cultural del país y la necesidad de regular el uso y apropiación del espacio. Su historia da cuenta de una transición desde formas coloniales de ocupación del territorio hasta la formulación de marcos normativos modernos, orientados al desarrollo sostenible, la participación y la equidad territorial.
Durante el período colonial, el ordenamiento no era una política autónoma, sino una herramienta de control y dominación. Según Felipe Arbouin Gómez (2012), este se aplicaba mediante normas como las Ordenanzas de Felipe II (1573), que establecían que las ciudades debían fundarse por sus plazas, calles y solares a cordel y regla, comenzando por la plaza mayor desde donde se deben repartir las demás calles4. Esta visión del espacio como una cuadrícula regulada reflejaba una concepción del territorio subordinada a la lógica imperial y ajena a las dinámicas culturales locales perduró hasta el siglo XIX, momento en el que nuevas concepciones de la nación exigieron nuevas formas de ver y ordenar el territorio. Tras la independencia, la normatividad urbanística desapareció como política centralizada y el tratamiento del territorio pasó a regirse desde el derecho civil. Como explica Arbouin (2012), el ordenamiento territorial fue desdibujado en la legislación colombiana a lo largo del siglo XIX; durante esta etapa, el territorio se concebía fundamentalmente como un soporte físico de la propiedad privada y el desarrollo económico, sin integración funcional ni visión de conjunto.
Es de esta manera que un momento crucial en la evolución del ordenamiento territorial en Colombia fue la creación de la Comisión Corográfica (1850–1859), dirigida por Agustín Codazzi, que tuvo como propósito registrar, describir y mapear el territorio nacional. Lejos
4 Arbouin-Gómez, F. Derecho urbanístico y desarrollo territorial colombiano. Evolución desde la colonia hasta nuestros días.2012
de tratarse únicamente de un esfuerzo técnico o geográfico, la comisión constituyó un ejercicio de poder estatal que buscaba representar y consolidar una identidad nacional, al tiempo que establecía jerarquías espaciales, raciales y económicas entre las regiones. Como sostiene Nancy P. Appelbaum (2017), el trabajo de la Comisión se convirtió en uno de los instrumentos fundacionales del Estado colombiano para la comprensión y administración de su geografía5.
A partir de los hallazgos cartográficos y simbólicos de la Comisión Corográfica, el Estado colombiano avanzó durante la segunda mitad del siglo XIX y principios del siglo XX en la formalización de su estructura territorial. La Constitución de 1886, que marcó el abandono definitivo del federalismo radical de la Carta de Rionegro (1863). Esta reforma reconoció formalmente la existencia de 34 departamentos, estructurando una división territorial que buscaba consolidar el poder del Estado nacional frente a los intereses regionales. Para Zambrano (2022), esta transformación implicó un proceso político más que técnico, no fue la geografía la que definió los límites, sino la política y las alianzas regionales6. La redefinición del mapa político continuó en el siglo XX, en 1910, se crearon los departamentos de Caldas, Huila y Valle del Cauca, como resultado de procesos de fragmentación de unidades territoriales más grandes (como Antioquia, Tolima o el antiguo Gran Cauca), reflejando una necesidad de reorganización administrativa ante el crecimiento económico y poblacional de ciertas regiones.
Además, durante este periodo, el ordenamiento territorial estuvo mediado por lo que Zambrano (2022) denomina una cartografía electoral, donde las fronteras administrativas respondían a la lógica del control político antes que a criterios técnicos o sociales. Este fenómeno se conecta con lo que el autor conceptualiza como fractalidad territorial, es decir, una reproducción de patrones de fragmentación en múltiples escalas: nacional, regional y local. Desde esta perspectiva, la geografía política del país no logró consolidar una visión nacional cohesionada, sino que reprodujo divisiones históricas y asimetrías entre regiones. Hacia mediados del siglo XX, estos desafíos dieron lugar a intentos de planificación más estructurados, particularmente en ciudades como Bogotá, Medellín o Cali. No obstante, estos esfuerzos se limitaban al espacio urbano y reproducían modelos externos sin atender las realidades socio territoriales del país. El primer gran intento de construir una política nacional de uso del suelo fue la Ley 9 de 1989 o Ley de Reforma Urbana, la cual introdujo principios como la función social de la propiedad y el derecho de los ciudadanos a incidir en la transformación del espacio. Esta norma, como señala Arbouin (2012), permitió por primera vez la incorporación de los sectores populares al desarrollo urbano mediante la legalización de asentamientos y procesos de urbanización dirigidos.
5 Appelbaum, N. Dibujar la nación. La Comisión Corográfica en la Colombia del siglo XIX. 2017
6 Zambrano, F. Cómo se arma un país. Geografía y poblamiento de Colombia. 2022
El punto de inflexión llegó con la promulgación de la Constitución Política de 1991, que no solo reconoció el carácter pluriétnico y multicultural de la nación, sino que consagró la descentralización administrativa y la autonomía territorial. Para Yolanda Hernández Peña (2010), este fue un momento clave en el que la noción de territorio comienza a pensarse no como un espacio vacío o natural, sino como una construcción social, dinámica y en disputa7. El territorio pasó a entenderse como el escenario donde interactúan actores sociales, culturales y políticos, cuyas relaciones moldean el espacio de manera diferenciada. Esta transformación conceptual se vio reflejada en la expedición de la Ley 388 de 1997, que introdujo los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) como herramientas centrales para la planeación municipal. Según la misma ley, el ordenamiento territorial se concibe como el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas entre las autoridades y la sociedad civil orientadas a la utilización y ocupación racional del territorio. Como lo señala Hernández Peña (2010), esta normativa rompe con la visión fragmentada del espacio al integrar desarrollo urbano, uso del suelo y conservación ambiental y al mismo tiempo reconoce la importancia de la participación ciudadana en la gestión del territorio. Sin embargo, la implementación de los POT ha enfrentado múltiples dificultades, en muchos casos, su formulación ha sido una obligación legal más que un proceso estratégico y participativo. Aquí es donde Hernández Peña (2010) advierte que los POT han sido elaborados con una lógica tecnocrática y una baja apropiación social, lo que impide su legitimación y ejecución efectiva, que, en adición con los vacíos institucionales, escasa articulación entre niveles de gobierno y una débil integración entre la planificación territorial y la gestión ambiental dificultan dicha ejecución efectiva.
A pesar de estas limitaciones, también han emergido visiones alternativas desde las comunidades rurales e indígenas. Para muchas de ellas, el territorio no es un objeto técnico de ordenamiento, sino una dimensión espiritual, cultural y ecológica de la vida. Como recoge Hernández Peña (2010), un líder kogui señala que ordenar el territorio es ordenar el pensamiento, haciendo referencia a una comprensión integral del espacio como parte de una cosmovisión donde se armonizan el entorno, la identidad y el sentido colectivo. Esta visión crítica ha puesto en evidencia la necesidad de diversificar los enfoques de planificación y reconocer otras formas de ordenar el espacio distintas al paradigma tecnocrático dominante. Es de esta manera como se puede evidenciar que el ordenamiento territorial en Colombia ha transitado desde la regulación colonial rígida hasta un enfoque más participativo, ambiental y descentralizado. Sin embargo, sigue enfrentando desafíos estructurales que limitan su impacto: la persistencia de enfoques sectoriales, la débil gobernanza territorial y la exclusión de los saberes locales. Como lo concluye Arbouin (2012), el reto del ordenamiento en
7 Hernández Peña, Y. El ordenamiento territorial y su construcción social en Colombia: ¿un instrumento para el desarrollo sustentable? 2010.
Colombia está en superar su carácter normativo para convertirse en una herramienta real de construcción de equidad, sostenibilidad y justicia espacial8.
4.3 La gestión ambiental y el ordenamiento territorial
La gestión ambiental, entendida como el conjunto de políticas, estrategias y acciones orientadas a regular la interacción entre las actividades humanas y los sistemas naturales, es hoy un pilar fundamental para garantizar la sostenibilidad de los territorios. Tal como la describe Rodríguez Becerra (2002), es un proceso político-administrativo orientado a la planeación, ejecución y evaluación de acciones para prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos ambientales9. Esto significa que la gestión ambiental no se limita a responder ante problemas ya generados, sino que debe anticiparse, estableciendo criterios y normas que guíen el desarrollo económico y social dentro de los límites ecológicos del territorio. En Colombia, esta visión de lo que es la gestión ambiental se fue construyendo de manera paulatina. Antes de la Constitución de 1991, la normatividad ambiental era dispersa y la institucionalidad débil, las acciones en materia ambiental estaban dispersas entre ministerios y entidades sectoriales que actuaban sin coordinación ni una visión a largo plazo. Fue entonces con la promulgación de la Ley 99 de 1993 significo un cambio para la gestión ambiental en Colombia, destacando la creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA), lo que para Becerra (2002) representó el primer esfuerzo integral por descentralizar funciones, fortalecer la autoridad ambiental regional e incorporar la dimensión ambiental en las políticas de desarrollo. Cabe resaltar la importancia de este suceso ya que este marco abrió la puerta para que la gestión ambiental se vinculara más estrechamente con otros instrumentos de planificación, en particular con el ordenamiento territorial, llevando a que esta se convirtiera en un componente transversal del desarrollo.
Es en este punto en el cual se fortalece el vínculo entre la gestión ambiental y ordenamiento territorial, una visión conjunta con el objetivo de organizar el espacio geográfico para garantizar un desarrollo equilibrado, el ordenamiento territorial busca regular el uso, ocupación y transformación del territorio de acuerdo con sus potencialidades y restricciones, mientras que la gestión ambiental aporta los criterios técnicos, las determinantes ecológicas y las medidas preventivas necesarias para que esas decisiones no comprometan la integridad de los ecosistemas y las comunidades. Vega Mora (2017) advierte que ignorar la dimensión ambiental en la planificación territorial implica reproducir modelos de ocupación
8 Arbouin-Gómez, F. Derecho urbanístico y desarrollo territorial colombiano. Evolución desde la colonia hasta nuestros días. 2012
9 Rodríguez Becerra, M. LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA. 2002
insostenibles, en los que la presión sobre recursos estratégicos termina generando conflictos y deterioro ambiental irreversibles10.
Por su parte, Avellaneda (2013) añade que la gestión ambiental, cuando se integra a la planificación del desarrollo, actúa como un sistema de soporte para la toma de decisiones, permitiendo que las inversiones, los proyectos de infraestructura y la expansión urbana se realicen dentro de parámetros sostenibles. Para el autor no es solo un elemento técnico, sino una herramienta política para orientar el crecimiento urbano, la localización de infraestructuras y la distribución de actividades económicas hacia escenarios de sostenibilidad11.
En este sentido, el ordenamiento territorial en proyectos de desarrollo no puede verse como un ejercicio técnico aislado, sino como un proceso que requiere un componente ambiental que incluya en su medida un análisis de riesgos, delimitación de áreas de protección y evaluación de los posibles impactos, esto para garantizar que el territorio en el cual se haga dicho desarrollo mantenga sus funciones ecológicas y su capacidad productiva a lo largo del tiempo.
Esta articulación entre la gestión ambiental y el ordenamiento territorial cobra especial importancia en Colombia, un país cuya diversidad ecológica y cultural está acompañada de marcadas desigualdades y de una historia compleja de ocupación del territorio. Por ello resulta crucial incorporar criterios de gestión ambiental en los Esquemas y Planes de Ordenamiento Territorial, lo que en la práctica significa, como plantea Rodríguez Becerra (2002), delimitar áreas de especial importancia ecológica, regular la expansión urbana, proteger las fuentes hídricas y prevenir los riesgos naturales12. Estas son medidas que no solo previenen daños, sino que también garantizan que en el territorio se reduzcan los conflictos socioambientales y este mantenga su capacidad de sostener la vida y la economía a largo plazo.
Sin embargo, como señala Rodríguez Becerra (2002), la integración de ambos enfoques enfrenta retos significativos. En primera instancia la debilidad institucional de muchas autoridades ambientales y gobiernos locales limita la capacidad de implementar medidas efectivas, esto con la fragmentación normativa genera vacíos y contradicciones, mientras que la escasez de información actualizada impide una planificación eficaz y acertada. A esto se suma una cultura ambiental insuficiente en sectores clave de la sociedad, lo que facilita que intereses económicos inmediatos prevalezcan sobre objetivos de sostenibilidad. En consecuencia, lograr una articulación real entre gestión ambiental y ordenamiento territorial en Colombia no es solamente un asunto técnico, sino político y cultural. Tal y como
10 Vega Mora, L. LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DEL DESARROLLO. 2017
11 Avellaneda, A. Gestión ambiental y planificación del desarrollo. 2013
12 Rodríguez Becerra, M. LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA. 2002
advierte Rodríguez Becerra (2002), la sostenibilidad no se decreta, se construye13, y en un país con la complejidad territorial de Colombia, esa construcción pasa por entender que toda decisión sobre el territorio es, en última instancia, una decisión ambiental. De este modo, integrar ambas perspectivas no solo es deseable, sino imprescindible para garantizar un desarrollo territorial equilibrado y sostenible.
5. MARCO NORMATIVO
El ordenamiento territorial en Colombia ha sido construido a través de un conjunto de normas que, desde diferentes momentos históricos, han buscado regular la relación entre el Estado, la sociedad y el espacio físico. Este marco legal ha evolucionado desde enfoques urbanísticos limitados, centrados en el uso del suelo urbano, hacia modelos más integrales que incorporan criterios ambientales, culturales, étnicos y de participación ciudadana. La consolidación del marco normativo del ordenamiento territorial se ha dado mediante la expedición de leyes, decretos y disposiciones constitucionales que han establecido competencias, principios y herramientas para la gestión del territorio desde el ámbito local, regional y nacional. A continuación, se presentan algunas de las normas más significativas en este proceso, sus aportes principales y su vigencia: Tabla N° 1. Resumen normativo.
Año Norma Descripción y aporte
1974
Decreto 2811 de 1974 – Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente Establece los principios generales para la protección, conservación y uso racional de los recursos naturales, reconociendo el ambiente como patrimonio común de la nación. Su aporte al ordenamiento territorial radica en introducir criterios de planificación y zonificación ambiental que orientan el uso y ocupación del territorio conforme a sus capacidades ecológicas, constituyéndose en un antecedente clave para la integración de la dimensión ambiental en la planificación territorial.
1991
Constitución Política de Colombia Marca un antes y un después en la estructura territorial del país. Reconoce la autonomía de las entidades territoriales (art. 287), introduce la descentralización administrativa, y promueve la participación ciudadana en la planificación y gestión del desarrollo.
1993
Ley 99 de 1993 Crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA). Aunque no es exclusivamente territorial, tiene impacto directo sobre el ordenamiento al establecer que todo proceso de planificación debe tener en cuenta los determinantes ambientales, y que el ambiente es un eje transversal del desarrollo territorial.
1994
Ley 152 de 1994 – Ley Orgánica del Plan de Desarrollo Define el marco general para la planificación en Colombia. Establece los instrumentos del Sistema Nacional de
13 Rodríguez Becerra, M. LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA. 2002
Planeación, entre ellos los Planes de Desarrollo en sus distintos niveles. Vincula los procesos de ordenamiento territorial a las metas de desarrollo social y económico de cada entidad territorial.
1997
Ley 388 de 1997 – Ley de Ordenamiento Territorial Municipal Es la norma base del ordenamiento urbano y rural en el país. Introduce los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) como instrumentos fundamentales de planeación municipal. Reconoce el territorio como una construcción social e incorpora criterios de participación, gestión del suelo, sostenibilidad ambiental y función social de la propiedad. Establece las categorías de POT, PBOT y EOT según el tamaño del municipio.
2007
Decreto 3600 de 2007 - Uso del suelo Rural Establece normas sobre el uso del suelo rural, definiendo condiciones para el desarrollo de actividades productivas, asentamientos humanos y conservación ambiental en estos espacios. Este decreto es clave para el ordenamiento territorial, ya que busca evitar la urbanización descontrolada del suelo rural, promoviendo una planificación integral que articule lo urbano con lo rural. Además, impone restricciones a la expansión urbana sin justificación técnica y exige la delimitación de suelos de protección.
2011
Ley 1454 de 2011 – Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT)
Representa un avance estructural al establecer los principios del ordenamiento territorial nacional. Define las regiones como entidades territoriales, organiza la planificación territorial en escalas multinivel, y propone la articulación entre políticas sectoriales, ambientales y espaciales. Refuerza el rol de los esquemas asociativos territoriales como mecanismo para la gestión regional.
2012
Ley 1523 de 2012 – Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres e integra obligatoriamente el análisis, la prevención y la reducción del riesgo en los procesos de planificación territorial. Al incorporar la gestión del riesgo como componente transversal de los instrumentos de ordenamiento, fortalece la toma de decisiones sobre el uso del suelo y la resiliencia de los territorios frente a amenazas naturales.
2016
Decreto 1077 de 2015 (modificado en 2016) – Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio Compila y reglamenta disposiciones relacionadas con el uso del suelo, la planificación territorial, el espacio público y la gestión del riesgo. Establece pautas para la armonización entre POT y determinantes ambientales, además de aspectos técnicos sobre revisión y ajustes de los instrumentos de ordenamiento.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
6. MARCO CONTEXTUAL
6.1 Generalidades del territorio – El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina La organización territorial de Colombia, definida constitucionalmente como un Estado unitario y descentralizado, reconoce a los municipios como la unidad básica de planificación
y gestión del territorio. En este marco, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina constituye un caso singular dentro del ordenamiento territorial nacional, al ser el único departamento insular del país y presentar condiciones geográficas, ambientales y culturales que lo diferencian de manera sustancial del territorio continental. El archipiélago está localizado en el mar Caribe occidental y está conformado por las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, junto con una extensa red de cayos, bancos y arrecifes coralinos que amplían significativamente su jurisdicción marina, lo que le confiere una alta relevancia geopolítica, y que también determina las dinámicas de poblamiento, conectividad, uso del suelo y aprovechamiento de los recursos naturales, propias de un territorio marcado por la insularidad.
Figura N° 1. Mapa de Ubicación del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
Administrativamente, el departamento está conformado por San Andrés, que funge como capital departamental, y Providencia y Santa Catalina Isla que funge como capital municipal y único municipio del departamento, al norte del archipiélago. Ambos tienen autonomía política y administrativa, aunque dependen del mismo gobierno departamental.
Desde el punto de vista físico, el archipiélago presenta contrastes importantes entre sus islas principales, San Andrés corresponde a una isla de origen coralino, con relieve bajo y morfología alargada, mientras que Providencia y Santa Catalina son islas de origen volcánico, caracterizadas por un relieve montañoso y escarpado. Estas diferencias inciden directamente en la distribución de los asentamientos humanos, en las formas de ocupación del suelo y en las posibilidades productivas del territorio. Además, los suelos del archipiélago son poco profundos, con limitaciones de fertilidad y alta susceptibilidad a procesos de erosión y degradación, lo que restringe el desarrollo de actividades agrícolas intensivas14. Por su parte, el clima del archipiélago es tropical cálido-húmedo, con temperaturas medias anuales cercanas a los 26–27 °C y un régimen de lluvias de tipo bimodal14, estas condiciones climáticas, propias del Caribe occidental, se combinan con la exposición del territorio a fenómenos hidrometeorológicos extremos como tormentas tropicales y huracanes, lo que a su vez incrementa la vulnerabilidad ambiental y social de las islas. El mar constituye el principal soporte ecológico y económico del archipiélago, sus aguas albergan uno de los complejos arrecifales más extensos y biodiversos del Caribe, acompañado por ecosistemas asociados como manglares, pastos marinos y fondos arenosos. Estos sistemas cumplen funciones ecológicas esenciales, entre ellas la protección de la línea costera, el mantenimiento de la biodiversidad marina y el soporte de actividades tradicionales como la pesca artesanal, que históricamente ha sido una de las bases del sustento local14. En cuanto a la hidrología, el archipiélago presenta limitaciones estructurales asociadas a la ausencia de grandes fuentes superficiales permanentes, el abastecimiento de agua dulce depende principalmente de la captación de aguas lluvias, acuíferos subterráneos, y, en menor medida, de procesos de desalinización. Condición que ha influido de manera decisiva en la localización de los asentamientos humanos y en la presión ejercida sobre los ecosistemas terrestres14.
Desde la geografía humana, el archipiélago se caracteriza por una población diversa y multicultural, en la que destaca la presencia histórica del pueblo raizal, portador de una identidad afrocaribeña particular, con expresiones propias en lo lingüístico, cultural y religioso. A lo largo del tiempo, este territorio también ha recibido población migrante proveniente del continente colombiano y de otros contextos del Caribe, configurando un entramado social complejo que se refleja en las dinámicas territoriales y en las tensiones asociadas al uso y apropiación del espacio14.
En términos económicos, las actividades del archipiélago han estado tradicionalmente ligadas al mar, especialmente la pesca artesanal, el comercio y, de manera creciente desde mediados del siglo XX, el turismo. Si bien estas actividades han generado oportunidades de
14 Aguilera Díaz, M. Geografía económica del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
2010
ingreso y desarrollo, también han intensificado la presión sobre los ecosistemas y el suelo insular, evidenciando la necesidad de instrumentos de ordenamiento y gestión ambiental que reconozcan las limitaciones físicas y ecológicas del territorio. Cabe resaltar que La relevancia ambiental del archipiélago fue reconocida internacionalmente con su declaratoria como Reserva de Biosfera Seaflower por la UNESCO en el año 2000, lo que implica un compromiso con modelos de desarrollo sostenible que integren la conservación de la biodiversidad, la protección cultural y el bienestar de las comunidades locales15.
En síntesis, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina constituye un territorio insular de suma importancia y donde convergen una alta riqueza natural, una diversidad cultural y dinámicas socioeconómicas marcadas por la insularidad y la estrecha relación con el entorno marino. Comprender este contexto resulta indispensable para situar los procesos de ordenamiento y gestión ambiental que se desarrollan en su interior y que se ven reflejadas en las dinámicas del territorio.
6.2 El municipio de Providencia y Santa Catalina isla
El municipio de Providencia y Santa Catalina Isla forma parte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se distingue por un conjunto de particularidades ambientales, históricas y socioculturales que lo convierten en un territorio insular singular dentro del contexto colombiano. Está conformado por las islas de Providencia y Santa Catalina, con una extensión territorial aproximada de 17 km² y 1 km² respectivamente16
15 Aguilera Díaz, M. Geografía económica del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
2010
16 Alcaldía Municipal de Providencia y Santa Catalina. Plan de Desarrollo Municipal 2024–2027: “Providencia y Santa Catalina justas para la vida”. 2024
Figura N° 2. Mapa de Ubicación del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
Desde el punto de vista físico, Providencia y Santa Catalina se caracterizan por un relieve montañoso y escarpado, de origen volcánico, cuyo punto más alto corresponde al Pico de Providencia, con una altura cercana a los 360 metros sobre el nivel del mar. Esta topografía condiciona de manera directa la ocupación del suelo, concentrando los asentamientos humanos en las franjas costeras y en pequeños valles intermontanos. Por su parte y a diferencia de San Andrés, los suelos del municipio presentan una mayor capacidad de retención hídrica, lo que ha permitido la existencia de corrientes naturales de agua dulce, aunque estas siguen siendo frágiles frente a procesos de degradación17. En términos ambientales, el municipio alberga una notable riqueza biológica tanto terrestre como marina, sus arrecifes coralinos, manglares, pastos marinos y formaciones boscosas hacen parte de sistemas ecológicos de alto valor, integrados en el Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon y en la Reserva de Biosfera Seaflower. Estos ecosistemas
17 Aguilera Díaz, M. Geografía económica del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
2010
no solo sostienen una alta biodiversidad, sino que también constituyen la base ecológica de actividades tradicionales como la pesca artesanal y el turismo17. Figura N° 3. Mapa de Ubicación Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
Desde la geografía humana, la población de Providencia y Santa Catalina ronda los 5.000 habitantes y se caracteriza por una población mayoritariamente raizal, portadora de una identidad cultural afrocaribeña influenciada por la cultura angloparlante, con fuertes vínculos históricos, simbólicos y productivos con el territorio18. Por su parte, la economía municipal se sustenta principalmente en la pesca artesanal, el turismo de baja escala, la agricultura de subsistencia y el sector público.
La historia del municipio constituye un elemento clave para comprender su configuración territorial actual, Providencia fue colonizada en el siglo XVII por ingleses puritanos, quienes establecieron un modelo agrícola y social de tradición anglosajona basado en el trabajo esclavo africano. Posteriormente, la isla atravesó disputas entre distintas potencias europeas
18 Alcaldía de Providencia y Santa Catalina. “Nuestro Municipio”. 2017
hasta su incorporación al dominio español y, más adelante, al Estado colombiano. Este proceso histórico dio lugar a la conformación del pueblo raizal y a una identidad cultural propia, marcada por el uso del creole, el protestantismo y una relación estrecha con el mar, elementos que aún hoy influyen en las formas de ocupación y uso del territorio. Providencia y Santa Catalina Isla se consolida, así, como un territorio insular de alto valor ambiental, cultural y paisajístico, donde la relación entre comunidad, ecosistemas y mar ha sido históricamente el eje de su sostenimiento. Su riqueza biológica, la presencia mayoritaria del pueblo raizal y su inserción dentro de la Reserva de Biosfera Seaflower le confieren una relevancia estratégica que trasciende la escala local. En este contexto, la planificación y la gestión ambiental adquieren un papel determinante para garantizar un ordenamiento territorial que reconozca sus particularidades, proteja sus ecosistemas y preserve las formas de vida que históricamente han dado sentido al territorio.
7. METODOLOGÍA
7.1 Método de estudio
Para efectos de esta investigación se hará uso del método de la investigación-acción, esta fue formulada por el psicólogo social Kurt Lewin en la década de 1940 como un enfoque que une investigación y transformación social. En su artículo de 1946, Lewin define esta metodología como “una investigación comparativa sobre las condiciones y efectos de diversas formas de acción social y una investigación conducente a la acción social”, estructurada en una espiral de etapas cíclicas de planificación, acción y evaluación de resultados19.
El uso de la investigación-acción en el estudio de la gestión ambiental del EOT del municipio de Providencia Isla, se justifica por varias razones alineadas con las características particulares de la investigación, en primer lugar, la aproximación y conocimiento del territorio objeto de estudio es sustentando bajo las vivencias propias del investigador, lo que proporciona una perspectiva interna y un conocimiento de la realidad local, facilitando acciones como el diálogo significativo con actores locales al momento de realizar la investigación.
En esta misma línea, el método de investigación-acción ha sido utilizado en estudios que abordan problemáticas ambientales y territoriales desde una perspectiva que articula el análisis del contexto con la orientación de acciones concretas. Un ejemplo de ello es la investigación desarrollada en el Bosque Protector Cascada de Peguche, en Otavalo (Ecuador), donde el investigador parte del análisis de las condiciones ambientales y sociales del territorio para, posteriormente, diseñar e implementar acciones orientadas al
19 Lewin, K. Action research and minority problems. 1946
aprovechamiento sustentable del recurso natural y al fortalecimiento de prácticas ambientales en la comunidad20.
En dicho estudio, la investigación no se limita a la comprensión de la realidad local, sino que se concibe como un proceso cíclico en el que el diagnóstico del territorio, la acción, la observación de los resultados y la reflexión crítica se retroalimentan de manera continua. Este enfoque metodológico evidencia cómo la investigación-acción permite al investigador involucrarse activamente en el territorio de estudio, transformar el conocimiento producido en acciones concretas y generar aportes orientados a la mejora de la gestión ambiental, lo cual resulta coherente con los objetivos y el enfoque del presente trabajo en el contexto del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla.
Por otro lado, la investigación enfrenta desafíos referentes a la gestión ambiental del EOT en un contexto insular, la cual tiene tensiones, conflictos y potencialidades específicas. Es por ello que se requiere un enfoque que combine diagnóstico, acción y reflexión participativa; exactamente lo que ofrece la investigación-acción, que como lo menciona Lewin esta permite abordar problemas prácticos mediante métodos mixtos y ciclos reflexivos que generan soluciones contextuales y validables.
Finalmente, este enfoque metodológico permite partir de una evaluación pasiva a una intervención transformadora, conforme se identifican conflictos y oportunidades se analizan opciones de mejora, que a futuro y con base al conocimiento del territorio se puedan aplicar y posteriormente evaluar en un proceso continuo.
7.2 Matriz metodológica
Tabla N° 2. Actividades, técnicas, instrumentos y productos por cada fase investigativa. Matriz metodológica Objetivos Fase Actividades Técnica Instrumentos Productos Explicar el contexto ambiental del Municipio de Providencia Isla con relación a la aplicación del EOT (2000 – 2012) Explicativa Recolección y análisis de información primaria y secundaria Revisión de información secundaria SIG, Entrevista semiestructurada Caracterización del contexto ambiental histórico de Providencia y Santa Catalina Isla sustentado en fuentes secundarias y entrevistas clave.
20 Tapia, K. R. L. INVESTIGACIÓN-ACCIÓN EN EDUCACIÓN AMBIENTAL COMUNITARIA y
APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DEL BOSQUE PROTECTOR “CASCADA DE PEGUCHE “, OTAVALO-
IMBABURA-ECUADOR. 2015.
Identificar los conflictos y potencialidades ambientales asociados a la implementación del EOT del Municipio de Providencia Isla en el sector BAILEY.
Analítica Procesamiento y análisis de información asociada a los procesos de Ordenamiento Territorial
DOFA,
Análisis multicriterio, Proyectación ambiental SIG, Matriz multicriterio, Matriz DOFA Informe técnico que identifica y analiza los principales conflictos y potencialidades ambientales.
Proponer lineamientos que contribuyan al mejoramiento de la gestión ambiental para el EOT del municipio de Providencia Isla.
Propositiva Análisis de la información obtenida para la formulación de las estrategias Método ZOPP Árbol de Objetivos Propuesta de lineamientos para el fortalecimiento de la gestión ambiental del EOT Fuente: Elaboración propia. 2025.
CAPÍTULO II – PROVIDENCIA Y SANTA
CATALINA ISLA UNA VISIÓN DESDE EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
8. HISTORIA Y OCUPACIÓN DEL MUNICIPIO DE PROVIDENCIA Y
SANTA CATALINA ISLA
La historia del municipio de Providencia y Santa Catalina se relaciona a procesos más amplios de poblamiento y circulación que caracterizaron al Caribe occidental desde tiempos prehispánicos. Mucho antes de la colonización europea, las islas eran visitadas con frecuencia por los miskitos, un pueblo de origen chibcha asentado en las costas de Honduras y Nicaragua, quienes aprovechaban sus recursos marinos y bosques. Aguilera (2010) explica que “estos fueron atraídos por los bosques y aguas marinas del archipiélago, en donde se
aprovisionaban de finas maderas y pescaban tortugas, langostas, caracoles y peces” (p. 2)21. No obstante, esta presencia, aunque recurrente, no llegó a configurar asentamientos permanentes, sino más bien un uso estacional y de intercambio.
Es en el transcurso del siglo XVI que las islas aparecen mencionadas tempranamente en documentos cartográficos, específicamente en 1527 y nuevamente en 1542, lo que da cuenta de su temprana identificación como puntos de referencia para navegantes europeos22. Sin embargo, los españoles prestaron poca atención inicial a estas islas, pues representaban riesgos para la navegación y carecían de minas de metales preciosos o grandes poblaciones indígenas. Aguilera (2010) señala que “España sólo mostró interés cuando los ingleses fundaron ahí sus colonias, en el siglo XVII, y comenzaron a atacar con éxito los barcos españoles” (p. 2)21.
El primer proyecto de ocupación estable comenzó en 1629, cuando un grupo de puritanos ingleses, auspiciados por la Compañía de Aventureros de Westminster a bordo de los buques Mayflower y Seaflower, llegaron al archipiélago. Y que en 1631 en providencia fundaron en el área de Old Town la población de New Westminster y erigiendo en Santa Catalina el Fuerte Warwick. En 1633 se documenta la llegada de esclavos africanos para trabajar en los cultivos de algodón, tabaco, frutas y verduras, lo que configuró tempranamente la mezcla demográfica de la isla22. Así mismo, autores como Valderrama Ochoa (2008) mencionan que puritanos “se embarcaron desde Massachusetts y arribaron en el año de 1629 con esclavos traídos de África y con el firme propósito de vivir de acuerdo con sus costumbres y a la ley de Dios” (p. 15)23. Aunque inicialmente se buscó establecer una economía agrícola, en particular con el tabaco, los bajos rendimientos llevaron a que la colonia derivara hacia el contrabando y la piratería. Providencia se convirtió en una base corsaria inglesa, lo que atrajo la atención de España. En 1641, una gran expedición comandada por el almirante Luis Fernández de Córdoba y Arce Pimienta partió desde Cartagena y consiguió expulsar a los puritanos, recuperando la isla para la Corona española, y que según relatan las crónicas, “el paraíso de los puritanos ha quedado en manos de los católicos de España”23.
Durante las décadas siguientes, las islas continuaron como escenario de circulación y disputa. En 1670, el célebre pirata Henry Morgan ocupó nuevamente Providencia, mientras que en 1677 se afirma que tanto España como Inglaterra habían perdido interés directo en mantener dominio efectivo sobre el territorio. Ya hacia 1730, llegaron nuevas oleadas de pobladores desde el Caribe anglófono y desde África occidental, consolidando la composición étnica que daría origen a la comunidad raizal22, autores como Aguilera (2010) relatan que también
21 Aguilera Díaz, M. Geografía económica del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
2010
22 Alcaldía de Providencia y Santa Catalina. Historia – Old Providence & Santa Catalina. 2018. 23 Valderrama Ochoa, G. A. El municipio de Providencia y Santa Catalina Islas, una visión sencilla del mismo en torno a la justicia. 2008.
llegaron “leñadores y constructores de veleros atraídos por la calidad de los cedros” (p. 4)21, lo que sumó un nuevo perfil económico a la isla.
En el marco de las guerras de independencia, las islas cobraron un papel destacado, en 1818, el marino francés Louis Michel Aury utilizó Providencia como base de operaciones independentistas. Posteriormente, el 23 de junio de 1822, el Concejo de Providencia y Santa Catalina decidió adherirse de manera libre y voluntaria a la República de Colombia bajo la Constitución de Cúcuta22, consolidando así su integración política al naciente Estado. Ya en el siglo XX, la historia territorial adquirió un nuevo rumbo, en 1912, el archipiélago fue declarado Intendencia Nacional, con lo cual se fortaleció la presencia administrativa de Colombia en el Caribe insular22. Más tarde, en 1953, la creación del régimen de Puerto Libre en San Andrés generó flujos migratorios y transformaciones económicas que repercutieron también en Providencia y Santa Catalina.
En 1991, con la nueva Constitución, el archipiélago fue reconocido formalmente como departamento insular, y en el año 2000, la UNESCO declaró la Reserva de Biósfera Seaflower, resaltando el valor ambiental del territorio y la necesidad de conservar sus ecosistemas marinos y terrestres22.
De esta manera, la ocupación de Providencia y Santa Catalina puede entenderse como una secuencia en la que confluyen exploración temprana, colonización puritana inglesa, dominio español, presencia de corsarios, llegada de pobladores afrocaribeños y adhesión a Colombia. Cada uno de estos momentos dejó huellas visibles en la organización territorial, en la estructura de la tenencia de la tierra y en la identidad de la comunidad, configurando así en mayor medida el ordenamiento del municipio.
9. ¿QUÉ ES EL TERRITORIO RAIZAL? - PERSPECTIVA DESDE LA
COMUNIDAD RAIZAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA
El territorio para el pueblo raizal de Providencia y Santa Catalina es mucho más que un espacio geográfico, es la casa que contiene la memoria de su pueblo, la fuente de vida que sostiene a la comunidad y el paisaje donde se siembran no solo cultivos, sino historias y canciones. Como plantea Orlando Fals Borda (2000), el territorio es una construcción social, fruto de la interacción entre los pueblos y los lugares que habitan24. No se trata únicamente de delimitar una tierra en mapas o decretos, sino de comprender que la comunidad imprime en su espacio marcas de cultura, símbolos de identidad y sentidos de pertenencia que lo transforman en un territorio vivo. Desde esta perspectiva, cada playa, cada montaña y cada
24 Fals Borda, O. Acción y Espacio, Autonomías en la Nueva República – Capítulo 1. El territorio como construcción social. 2000.
arrecife se convierten en parte esencial de la existencia colectiva, porque ahí albergan recuerdos, prácticas y formas de ser que dan continuidad a la vida isleña y su tradición. Fals Borda (2000) explica que el territorio es también memoria histórica, pues en él se inscriben las luchas y las resistencias de los pueblos. Esta idea adquiere un valor profundo en Providencia y Santa Catalina, donde cada sendero abierto en la montaña recuerda los pasos de los ancestros, donde cada parcela cultivada guarda la huella de quienes defendieron y cuidaron la tierra, y donde el mar es un recuerdo vivo de viajes, naufragios, encuentros y subsistencias. Convirtiéndose el territorio en un espejo donde la comunidad se reconoce, porque en él habitan las huellas del pasado.
En este marco, resulta fundamental detenerse en lo que significa ser raizal, pues la definición misma de este pueblo ilumina el sentido que otorga a su territorio, Oakley Forbes (2014) plantea que el raizal no se define solamente por el lugar de nacimiento, sino por una combinación de historia, cultura, lengua, religión y memoria colectiva que se transmiten y sostienen en el tiempo. En sus palabras, ser raizal implica reconocerse como parte de un pueblo afrodescendiente con raíces en África y en el Caribe anglófono, que conserva el idioma creole como lengua materna, que practica mayoritariamente la fe bautista y que mantiene una relación íntima con el mar y la tierra. El raizal, según Forbes, es también un sujeto político que ha defendido históricamente su autonomía frente a presiones externas, y que se reconoce a sí mismo en un espacio ancestral que trasciende las fronteras administrativas25.
Esta definición de lo raizal como identidad viva que se expresa en la lengua, en la religión y en la historia compartida, permite comprender por qué el territorio no es solo un espacio físico, sino un hogar simbólico donde se encarna la existencia colectiva. Cada lugar nombrado en creole, cada himno entonado en las iglesias bautistas, cada práctica agrícola o pesquera heredada de los mayores, se convierte en un recordatorio de que el ser raizal se sostiene en la relación inquebrantable con la tierra y el mar. De ahí que el territorio, en Providencia y Santa Catalina, no se reduzca a un espacio de producción, sino que se eleve como un lugar de pertenencia, resistencia y continuidad cultural. En ese mismo sentido, desde la voz de la comunidad se ha señalado que el territorio es también herencia y experiencia compartida. Como lo expresa una definición raizal de Providencia y Santa Catalina:
“El territorio raizal es herencia, pero a su vez es legado, es el lugar en que los abuelos de mis abuelos, aunque no fuera por voluntad propia se establecieron y en contra de todo perseveraron, lugar que con su esfuerzo y trabajo hoy los hijos de sus hijos, y los hijos de sus hijos viven. El territorio raizal es lugar en donde padres e hijos, hermanos y hermanas,
25 Forbes, O. Multiculturalismo & multilingüismo: microfísica y geopolítica de las culturas y lenguas en contacto y en conflicto en San Andrés Isla. 2005.
primas y primos comparten, viven y sueñan. Lugar donde a diferencia de las grandes ciudades y el mundo que se rige por horarios y esquemas la vida se rige por otras reglas, donde el mar y la tierra proveen al que de ellas cuida”26.
Esta mirada reafirma que el territorio no es solo suelo y mar, sino una forma de vida que se alimenta de la memoria de los abuelos y se proyecta en los sueños de las generaciones presentes y futuras. Las prácticas cotidianas reafirman esta concepción, Pérez (2015) explica que la identidad raizal se sustenta en una estrecha relación entre territorio, historia, contexto cultural y modo de vida27.
En Providencia y Santa Catalina, esto se expresa en el cuidado de los cultivos familiares, en la pesca artesanal transmitida de padres a hijos, en la preservación de los lugares sagrados y en la memoria oral que mantiene vivos los relatos de resistencia. Cada acto cotidiano es, al mismo tiempo, una forma de habitar y de defender el territorio. En esta misma línea, Castañeda (2019) explica que el territorio raizal debe comprenderse en su integralidad, pues no se limita únicamente a la tierra firme, sino que incluye también los espacios marinos y los recursos naturales de los cuales depende la vida comunitaria28, esta definición no es ajena a la cosmovisión raizal, pues para la comunidad el mar es tan vital como la tierra. Es así como el territorio de Providencia y Santa Catalina se manifiesta no solo como un espacio físico, sino que también símbolo cultural; sustento material, pero también hogar espiritual. Es donde se unen tierra, mar, lengua, religión, memoria y resistencia, y donde cada elemento tiene un valor que trasciende su función inmediata. Como lo expresa Fals Borda (2000), el territorio es una creación social e histórica24, y en el caso raizal, esa creación está marcada por un profundo sentido de pertenencia y por la convicción de que sin territorio no hay comunidad posible. A la luz de las reflexiones académicas y de las voces de la propia comunidad, el territorio de Providencia y Santa Catalina se entiende como esencia y raíz, como herencia y futuro, como el fundamento mismo de la continuidad de la vida raizal.
10. LA POLITICA COLOMBIANA Y EL TERRITORIO RAIZAL
La configuración actual del territorio de Providencia y Santa Catalina Isla, así como los procesos de planeación y ordenamiento que lo rigen, no pueden desligarse de la evolución normativa que ha orientado el ordenamiento territorial en Colombia. Ya que el conjunto de leyes, decretos y políticas a lo largo de su historia, no solo estructuraron la gestión del
26 Definición del territorio raizal elaborada por el autor de esta investigación, miembro de la comunidad raizal de Providencia y Santa Catalina.2025.
27 Pérez, J. K. Prácticas de resistencia para la preservación de la identidad cultural raizal.2015. 28 Castañeda, S. M. Proyectos de desarrollo turístico y consulta previa: El caso del pueblo raizal en Colombia.2019.
territorio a nivel nacional, sino que definieron las condiciones bajo las cuales los municipios debían adaptar sus instrumentos de planificación. Y que, para el caso del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, tales disposiciones han tenido un impacto directo sobre la manera en que la comunidad raizal y las autoridades locales conciben y administran su espacio.
La Constitución Política de 1991 marcó un punto de inflexión en la historia del ordenamiento territorial colombiano, ya que estableció la autonomía de las entidades territoriales, así como la descentralización administrativa y el reconocimiento de Colombia como una nación pluriétnica y multicultural29. Para Providencia y Santa Catalina, esta transformación constitucional representó la posibilidad de que la gestión territorial dejara de responder únicamente a lógicas centralistas y se enmarcara en las particularidades culturales, ecológicas y sociales propias de la isla.
Posteriormente, y en respuesta a lo establecido en los principios constitucionales, la Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente y el SINA (Sistema Nacional Ambiental), estableciendo la incorporación de los determinantes ambientales como eje fundamental en los instrumentos de planeación territorial30. Este cambio legal tuvo gran relevancia para el municipio, pues obligó a que la planeación de Providencia y Santa Catalina integrara la conservación de sus ecosistemas marino-costeros, manglares y zonas coralinas, sobre los cuales se sostiene gran parte de su economía y cultura.
En ese mismo año, la Ley 47 de 1993 estableció un régimen especial para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina31. En su artículo tercero, la ley definió que el territorio del archipiélago está compuesto por las islas, islotes, cayos, morros, bancos y arrecifes que configuran la antigua Intendencia Especial, reconociendo de manera explícita la condición marítima y la unidad ecológica del territorio insular. Este reconocimiento jurídico fue de suma importancia, pues otorgó al departamento y por ende al municipio de Providencia y Santa Catalina un marco diferenciado de organización, el cual buscaba reconocer sus realidades geográficas, culturales y ambientales. Más adelante, la Ley 152 de 1994, conocida como la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, institucionalizó la planeación como un proceso participativo y articulado entre los niveles nacional, departamental y municipal32. En Providencia y Santa Catalina Isla, esta norma se tradujo en la necesidad de vincular la visión de desarrollo local con los planes de desarrollo departamentales y nacionales, garantizando la coherencia entre las políticas públicas y las aspiraciones de la comunidad insular frente a la visión nacional.
29 Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia. 1991. 30 Congreso de la República. Ley 99. 1993.
31 Congreso de la República. Ley 47. 1993.
32 Congreso de la República. Ley 152. 1994.
El mayor avance se consolidó con la Ley 388 de 1997, la cual estructuró el actual sistema de ordenamiento territorial colombiano33. Esta ley estableció los instrumentos de planificación: Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT), que se adoptaban según el tamaño y las características de los municipios. En el caso de Providencia y Santa Catalina Isla, la normativa determinó la adopción de un Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), adecuado para municipios con poblaciones pequeñas y territorios de limitada extensión. Este marco fue decisivo, ya que permitió que, por primera vez, el municipio contara con un instrumento formal para orientar el uso del suelo, la gestión ambiental y el desarrollo urbano y rural.
Es con base en esta ley, que el municipio adoptó el Acuerdo Municipal 015 de 2000, mediante el cual se aprobó el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina Isla34. Esto marcó un hito institucional, pues significó la aplicación directa de la política nacional de ordenamiento territorial en el contexto insular. El EOT recogió principios de la Ley 388, incorporando determinantes ambientales, usos del suelo y lineamientos de ocupación del territorio, no obstante, con el paso del tiempo ha requerido una actualización que refleje las nuevas condiciones sociales y ecológicas del municipio. Por su parte la declaración de la Reserva de Biósfera Seaflower por la UNESCO en el mismo año 2000 reforzó el papel de los ecosistemas estratégicos dentro de la planificación insular de estas islas. Lo que posiciono al archipiélago como una de las reservas marinas más grandes del hemisferio occidental, promoviendo la conservación de su biodiversidad y el uso sostenible de sus recursos naturales. Y que, a partir de ello, llevo a que el Estado colombiano expidiera la Resolución 107 de 2005, mediante la cual se declaró el Área Marina Protegida del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina35. Esta decisión consolidó la integración de criterios ecológicos en el ordenamiento territorial, imponiendo la obligación de armonizar las actividades humanas con la protección del medio marino, aspecto que incidió directamente en los instrumentos locales de planificación del municipio de Providencia.
La década siguiente consolidó nuevas herramientas en el marco de ordenamiento territorial, por ejemplo, El Decreto 3600 de 2007 reglamentó la gestión del suelo rural y estableció las directrices para definir los límites entre suelo urbano, de expansión y rural36. En el caso de Providencia y Santa Catalina Isla, donde la frontera entre lo urbano y lo rural es difusa y donde las prácticas tradicionales se entrelazan con los usos costeros y pesqueros, esta regulación exigió reinterpretaciones que conciliaran la normatividad nacional con la estructura espacial y cultural local, no obstante, la realidad actual del territorio refleja ciertas
33 Congreso de la República. Ley 388. 1997.
34 Concejo Municipal de Providencia y Santa Catalina. Acuerdo No. 015 del 2000. 2000. 35 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Resolución 107. 2005. 36 Presidencia de la República. Decreto 3600. 2007.
brechas entre dicha normatividad y la cultura y estructura local como se menciona anteriormente.
En adición y en pro de la coordinación multinivel, la Ley 1454 de 2011, o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), redefinió las competencias entre la Nación, los departamentos y los municipios, promoviendo una articulación más equilibrada entre las escalas de planificación37. En el contexto insular, esta norma permitió consolidar mecanismos de cooperación entre el Departamento Archipiélago y el municipio de Providencia, buscando armonizar la gestión del territorio insular con las políticas nacionales y regionales. Finalmente, el Decreto 1077 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, compiló la normativa relacionada con la planificación, el desarrollo urbano y la gestión del riesgo38. Este decreto introdujo actualizaciones metodológicas para la formulación y revisión de los EOT, estableciendo directrices para integrar los determinantes ambientales, la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático. Para Providencia y Santa Catalina Isla, estas disposiciones resultan fundamentales para orientar los procesos de revisión y actualización del EOT, ya que aseguran su coherencia con las nuevas condiciones ambientales y sociales del municipio, y aquellas externas que pueden de igual forma incidir sobre este.
De esta manera, se puede observar como la evolución del marco normativo colombiano ha tenido un impacto determinante en los procesos de ordenamiento territorial de Providencia y Santa Catalina Isla. Desde la Constitución de 1991 hasta los decretos reglamentarios recientes, han guiado la forma en que el municipio concibe, organiza y protege su territorio. Si bien estas normas han brindado herramientas técnicas y legales para una gestión más eficiente, también han planteado el reto de adaptar los marcos nacionales a la realidad insular y a la cosmovisión raizal. Es en este sentido que la política colombiana se convierte no solo en un instrumento jurídico, sino en un punto de diálogo constante entre las normas del Estado y las particularidades culturales, sociales y ambientales que caracterizan al pueblo de Providencia y Santa Catalina Isla.
11. ANTECEDENTES DEL PRIMER ESQUEMA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA
La historia de la formulación del primer y único Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla se remonta a finales del siglo XX, llevando a transformaciones institucionales y sociales que tuvieron un impacto sobre la
37 Congreso de la República. Ley 1454. 2011.
38 Presidencia de la República. Decreto 1077. 2015.
comunidad raizal del municipio y el territorio mismo. De acuerdo con el testimonio de Fanny R. Howard Newball, quien participó activamente en este proceso y ha sido una figura clave en los asuntos comunitarios y de gestión local, el surgimiento del EOT respondió tanto a factores normativos de alcance nacional como a circunstancias particulares del territorio insular que se presentaban en aquel entonces.
Según relata Miss Fanny39, las motivaciones que dieron origen al EOT fueron principalmente dos. Por un lado, la promulgación de la Ley 99 de 1993, que reorganizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) e introdujo la obligación de incorporar los determinantes ambientales en los instrumentos de planeación territorial a nivel nacional. Por otro, una situación local concreta que se presentaba: la intención de ejecutar un megaproyecto turístico denominado Mount Sinaí, que amenazaba con alterar significativamente los ecosistemas costeros y los modos de vida tradicionales del municipio. La entrevistada recuerda que este proyecto, impulsado por intereses privados, pretendía desarrollarse sobre áreas de manglar y zonas de alta sensibilidad ecológica, comprometiendo hábitats y especies propias de la isla. A su juicio, el proyecto no representaba ningún beneficio real para la comunidad raizal, sino que favorecía a un pequeño grupo económico, poniendo en riesgo la integridad ambiental y cultural de Providencia.
Frente a este escenario, la veeduría cívica del municipio, con el respaldo del Gobierno Nacional, jugó un papel decisivo al detener la ejecución del megaproyecto. Miss Fanny destaca que fue gracias al trabajo conjunto de la comunidad y de algunos líderes locales, que lograron sustentar, con argumentos ambientales y culturales, la impertinencia de dicho proyecto. Este momento, según ella, fue el punto de partida que evidenció la necesidad urgente de contar con un instrumento de planificación que organizara el territorio, protegiera sus ecosistemas y garantizara que las decisiones futuras se tomaran con criterios técnicos y no bajo presiones externas.
En ese contexto, y como respuesta a las nuevas exigencias legales y ambientales, Coralina, en coordinación con la Alcaldía Municipal de Providencia y Santa Catalina, el Ministerio de Ambiente y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), iniciaron hacia 1995 el proceso de elaboración del primer Esquema de Ordenamiento Territorial. Miss Fanny recuerda que, inicialmente, se intentó formular un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), pero debido a las condiciones y características específicas del municipio: su escala, población y extensión territorial, finalmente se optó por la figura del EOT, considerada más adecuada para su contexto. Culminando así el proceso de formulación en el año 2000 con la adopción oficial del Acuerdo Municipal No. 015, que formalizó el esquema vigente.
En palabras de Miss Fanny, una de las características más destacables de ese proceso fue la amplia participación comunitaria. La población local mostró gran interés en ser parte de la
39 Se utiliza el término “Miss o Mista” como forma de respeto al momento de hacer referencia o dirigirse hacia los mayores.
construcción del instrumento, entendiendo que se trataba de una oportunidad histórica para ordenar el territorio. Cabe destacar que buena parte de la información utilizada en el EOT fue obtenida de manera directa, a través de trabajo de campo y aportes de los propios habitantes. En adición, el IGAC brindó apoyo técnico en la recopilación y procesamiento de datos geoespaciales. Sin embargo, no todo el proceso fue sencillo ya que, según la entrevistada, la existencia de intereses particulares de algunos actores influyentes representó un obstáculo constante, especialmente al momento de definir o establecer restricciones por ejemplo en los usos del suelo. Este tipo de situaciones, en ocasiones, desmotivaron en momentos a los partícipes en el desarrollo del proyecto, aunque no lograron impedir el avance general de este.
Por su parte, los objetivos principales con la formulación del EOT, de acuerdo con la entrevistada, fueron lograr un ordenamiento integral del territorio, tanto en su dimensión material como inmaterial. Esto implicaba estructurar un orden social, ambiental, educativo y cultural coherente con las particularidades del municipio. Uno de los logros más significativos fue el reconocimiento formal de los ecosistemas estratégicos, entre ellos los manglares, esto en áreas como las que posteriormente conformarían el Parque Nacional Natural McBean Lagoon, el cual incluye sectores como Bailey, donde se encuentra el aeropuerto, crucial tanto para la economía como la movilidad de la comunidad y cuya operación incide directamente sobre la fauna y los ecosistemas circundantes. En adición, Miss Fanny destaca otros logros alcanzados: primero, la valiosa cantidad de información territorial y ambiental que se logró recopilar durante el proceso; segundo, la fuerte participación comunitaria que evidenció el compromiso cívico de la población; y tercero, el hecho de haber detenido el megaproyecto Mount Sinaí, lo cual se convirtió en un hito para la defensa del territorio. A esto se suma, como logro simbólico, el haber “puesto el territorio en papel”, es decir, haber materializado una visión organizada del espacio municipal.
No obstante, la entrevistada señala que, aunque el EOT contempla normas sobre uso del suelo y establece restricciones ambientales, presenta debilidades en la gestión del riesgo ambiental, aspecto que, en su opinión, debe tener gran relevancia al momento de actualizar y formular el nuevo EOT. También menciona que, con el paso del tiempo, dicha desactualización y falta de control en su implementación ha debilitado muchos de los logros iniciales, provocando una evidente desconexión entre la realidad actual del territorio y la visión que el EOT proyectaba para el municipio.
En su reflexión final, Miss Fanny considera que el EOT de 2000 cumplió un papel importante en su momento, pero que hoy se encuentra desfasado respecto a la realidad social y ambiental de Providencia y Santa Catalina. Destaca la urgencia de formular un nuevo instrumento que retome los avances previos, pero que integre de manera más clara los aspectos sociales, culturales y humanos del territorio. En sus palabras, “el esquema que tenemos se enfoca
demasiado en lo material, como si las edificaciones tuvieran valor por sí mismas, sin las personas que viven en ellas”. Su llamado apunta a que cualquier nuevo proceso de ordenamiento territorial debe reconocer que el verdadero valor del territorio reside en la comunidad que lo habita, en sus prácticas culturales y en su relación ancestral con la tierra y el mar.
Con esto se evidencia como el proceso de formulación del primer EOT de Providencia y Santa Catalina Isla trascendió el simple cumplimiento de una norma, se convirtió en un ejercicio de soberanía local y de afirmación de la identidad insular frente a intereses externos. El instrumento permitió, por primera vez, traducir la relación entre la comunidad raizal y su entorno en un marco formal de planificación, estableciendo principios de protección ambiental y de ordenamiento territorial acordes con las particularidades del municipio. Sin embargo, su posterior falta de actualización y de aplicación efectiva revela una tensión persistente entre la planeación técnica y la realidad del territorio; lo que en su momento fue un logro colectivo y un símbolo de autonomía se enfrenta hoy al desafío de no quedar como un documento estático, sino de renovarse para responder a las transformaciones sociales, ecológicas y culturales que atraviesa la isla.
12. ACUERDO No.015 DEL 2000 – EL PRIMER ESQUEMA DE DEL
MUNICIPIO DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
La adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial en el año 2000 marcó un momento decisivo para el municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, este instrumento surgió en un contexto donde la comunidad y las instituciones locales comprendieron que el territorio requería una guía clara para enfrentar presiones externas y ordenar su propio desarrollo. Su formulación estuvo profundamente influenciada por hechos previos que habían puesto en evidencia la fragilidad del entorno insular y la necesidad de defenderlo frente a intereses contrarios al bienestar colectivo, revelando la urgencia de establecer normas de uso del suelo fundamentadas en criterios que se opusieran a dichas presionas y garantizaran la integridad del territorio sus ecosistemas y habitantes.
Es así como por primera vez en la historia del municipio, el territorio fue analizado, discutido y plasmado de manera integral en un documento técnico y normativo, este hito representó no solo un avance institucional, sino una afirmación de la autonomía local frente a transformaciones aceleradas y modelos de ocupación ajenos a la tradición raizal. El EOT permitió traducir la relación histórica entre la comunidad y su entorno en un conjunto de pautas y normas que en mayor medida buscaban armonizar el crecimiento urbano, la protección de los ecosistemas, la regulación de asentamientos, el respeto al patrimonio cultural y la provisión de servicios e infraestructura acordes con la vocación insular.
Por ello no se puede percibir el EOT como un documento aislado, sino como el resultado de un proceso histórico y comunitario que definió la manera en que el municipio concibe su territorio y plantea una visión a futuro de este. Su importancia radica en que sentó las bases para una gestión del territorio que reconoce la insularidad como una condición determinante y la cultura raizal como un elemento estructural del ordenamiento, consolidando un marco que busca orientar el equilibrio entre la protección ambiental, la calidad de vida y las necesidades de un desarrollo armónico y responsable.
12.1
Bases, principios y objetivos del Esquema de Ordenamiento Territorial
En un contexto insular donde el espacio es limitado, los ecosistemas son frágiles y la identidad cultural es un valor esencial, la ejecución efectiva del Esquema de Ordenamiento Territorial que es una herramienta para ordenar el territorio adecuadamente resulta fundamental. Por ello los fundamentos, principios y objetivos de este representen en mayor medida la brújula que estructura todo el EOT y permiten comprender por qué cada norma, política o restricción adquiere relevancia.
En este sentido, la estructura normativa del Acuerdo 015 de 2000 inicia estableciendo los elementos que orientan y justifican la planificación territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina, indispensable porque define el sentido del ordenamiento y los criterios que deben guiar las decisiones sobre el uso del territorio.
En primera instancia el artículo 4 recoge los principios rectores del esquema de ordenamiento territorial del municipio y constituye uno de los ejes más importantes del documento. Allí se establece que todas las actuaciones sobre el territorio deben responder al interés general, destacando que las decisiones colectivas priman por encima de beneficios particulares. Ademas se reafirma la participación comunitaria, entendida como un mecanismo para garantizar legitimidad y control social en la gestión del territorio y que en conjunto con el principio de identidad cultural señala que la población raizal, sus prácticas, idioma, costumbres y formas de vida deben ser protegidas y valoradas dentro del modelo de ocupación.
El artículo también incorpora principios que expresan la fragilidad ecológica del municipio, como la sostenibilidad, la insularidad y la capacidad de carga, reconociendo que el desarrollo solo es posible si se respeta los límites ecológicos que condicionan el territorio. Así mismo, el manejo costero integral y el de vulnerabilidad ante amenazas naturales, expresan la importancia de integrar no solo zonas terrestres en las políticas y acciones para el manejo del territorio que por sus características insulares exigen incluir en estos procesos las zonas marinas.
Por su parte, un principio hace referencia explícita a la Reserva de Biosfera Seaflower, indicando que la condición internacional del archipiélago compromete al municipio con estándares de protección ambiental. El artículo cierra con principios como, continuidad del proceso, complementariedad, la coherencia institucional, la equidad social y el control poblacional, todos ellos orientados a garantizar que el territorio se gestione de manera responsable, justa y de manera efectiva.
En coherencia con estos principios, los artículos 5, 8, 10, 11 y 13 describen los instrumentos e instancias que permiten operativizar el EOT, el documento señala que el ordenamiento territorial debe articularse con el Plan de Desarrollo Municipal, asegurando que las metas de planeación física y ambiental estén integradas a la gestión administrativa. Asimismo, se establece la creación y fortalecimiento de un sistema de información municipal, concebido como una herramienta para documentar, actualizar y difundir datos relevantes sobre el territorio, facilitando la toma de decisiones basadas en información confiable. Estos artículos también resaltan el papel de la participación ciudadana como un eje transversal en donde se reconoce la importancia de mecanismos como cabildos abiertos, consultas comunitarias y espacios de deliberación pública, junto con la formalización de la veeduría ciudadana, encargada de vigilar la correcta implementación del EOT. Los artículos 14 y 15 se centran en la vigencia y acciones prioritarias del EOT, se establece que su periodo de aplicación corresponde a tres periodos constitucionales. Por otro lado, entre las acciones iniciales exigidas se incluye la divulgación del contenido del EOT, la traducción del documento al inglés considerando la naturaleza bilingüe del municipio, y el fortalecimiento institucional de la administración local y de los organismos encargados de su implementación.
Finalmente, los artículos 16, 17 y 18 desarrollan los objetivos, estrategias y políticas que sustentan el modelo territorial propuesto. El EOT formula seis objetivos fundamentales: primero es garantizar la protección ambiental y consolidar la condición del municipio como parte integrante de la Reserva de Biosfera, segundo es asegurar el uso adecuado del suelo, tercero es fortalecer la función social y ecológica de la propiedad; como cuarto objetivo se define preservar y promover la identidad cultural raizal, como quinto es mejorar la calidad de vida de la población y como sexto y último objetivo es avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible que articule lo ambiental, lo social y lo económico. En conjunto, esta primera parte del EOT constituye la base desde la cual se proyecta toda la gestión territorial del municipio. Sus principios, objetivos y mecanismos de implementación expresan una apuesta clara por orientar el desarrollo desde la sostenibilidad, la participación y la protección de la identidad cultural, reconociendo que el territorio insular demanda reglas y criterios acordes con su fragilidad ambiental y su tejido social. Esta base más que un conjunto de disposiciones, expresan una visión en la que la ocupación del suelo, la gestión ambiental y la vida comunitaria se articulan y son claves en el ordenamiento del territorio.
12.2
Clasificación, tipologías y usos del suelo
La organización del territorio de Providencia y Santa Catalina Isla se sostiene sobre una clasificación del suelo que busca garantizar un uso responsable del espacio insular, atendiendo a su fragilidad ecológica y a las dinámicas tradicionales de ocupación. En este componente, el EOT establece cómo se estructura físicamente el municipio, cuáles son las áreas destinadas a la conservación, la producción y la vivienda, y de qué manera deben convivir las actividades humanas con la capacidad natural del territorio. La clasificación, los usos y las tipologías del suelo constituyen, por tanto, el marco que orienta las decisiones sobre localización de asentamientos, expansión urbana, protección de ecosistemas y manejo adecuado de los recursos.
El artículo 18, especialmente en sus apartados 2.1 y 2.1.1, define la clasificación general del territorio, señalando que el municipio está constituido principalmente por suelo rural, incluyendo dentro de él los sectores ocupados por la población, denominando estos núcleos como centros poblados rurales. Esto implica que incluso los asentamientos consolidados se encuentran dentro de una lógica rural, lo que destaca la necesidad de armonizar las actividades humanas con la vocación natural del territorio.
Ademas el artículo distingue las áreas consideradas centros poblados rurales, las cuales son: Town, Santa Catalina, Free Town, Old Town, Camp, Lazy Hill, Freshwater Bay, Southwest Bay, Bottom house, Smoothwater Bay, Rocky Point, Bailey, Mountain. Estos centros poblados cuentan con delimitaciones específicas que ordenan su crecimiento y establecen la posibilidad de zonas de expansión urbana bajo criterios como la sostenibilidad. Asociado a esto en el apartado 2.2 se define la división sectorial la cual responde a la vivencia cultural y de pertenecía de los habitantes del municipio, siendo este compuesto por 12 sectores los cuales son: Town, Santa Catalina, Old Town, Camp, Lazy Hill Fresh Water Bay, South West Bay, Bottom House, Smooth Water Bay, Rocky Point, Bailey y Mountain. Y cada uno de los sectores está integrado por subsectores.
La división sectorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla puede observarse en el siguiente mapa (Figura N° 4), cabe aclarar que la división que se realizó en este mapa se hizo basada en un folleto turístico autorizado por la Alcaldía Municipal, el cual dividía los sectores del municipio y sirvió de referencia para realizar el presente, ya que no fue posible obtener un mapa oficial de la división sectorial del municipio.
Figura N° 4. Mapa de División Sectorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina Isla.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
A partir de esta clasificación general, el EOT desarrolla un conjunto amplio de zonas especiales destinadas a la regulación del uso del suelo según su función ecológica, productiva o urbana. En el documento artículos describen zonas de conservación, destinadas a la protección de manglares, bosques, cabeceras de microcuencas y áreas sensibles donde el uso del suelo está altamente restringido. Estas zonas prohíben actividades que degraden el entorno, como la tala de madera, la disposición de residuos o la construcción de infraestructuras que alteren el ecosistema. También contemplan las zonas de amortiguación, que funcionan como franjas de transición entre áreas protegidas y zonas productivas o residenciales, y donde se regulan actividades para evitar impactos negativos en los ecosistemas estratégicos.
Ademas se establecen zonas protector–productoras, donde se permite el desarrollo de actividades agrícolas y productivas siempre que se ajusten a prácticas ambientalmente sostenibles.
Ademas se incluyen disposiciones para la recuperación de suelos degradados y la regulación de zonas que han sido utilizadas para extracción o actividades que han alterado su vocación original. Junto a estas, el EOT plantea las zonas agrícolas como espacios destinados al cultivo tradicional y actividades compatibles con la capacidad del suelo aunque estas poseen restricciones como por ejemplo que las pendientes de estas zonas no pueden exceder los 12° o el 20% de inclinación, mientras que las zonas de extracción reciben regulaciones estrictas para garantizar que las intervenciones no causen impactos irreversibles en el paisaje o la fauna.
El componente normativo relacionado con los usos del suelo se articula principalmente a través del artículo 66, que establece cuatro categorías: usos permitidos, complementarios, condicionados y prohibidos. Clasificación la cual permite ordenar las actividades de acuerdo con su compatibilidad con la vocación de cada zona. Por ejemplo, en áreas de conservación solo se permiten actividades de investigación, recreación pasiva y manejo ambiental, mientras que en las zonas productoras se condicionan los usos según su impacto sobre los suelos y la vegetación. La existencia de usos complementarios permite que actividades secundarias se integren a las principales sin afectar su función, mientras que los usos prohibidos delimitan con claridad aquello que no debe realizarse bajo ninguna circunstancia en determinadas áreas.
En estrecha relación con esta clasificación, el artículo 71 presenta las tipologías del suelo, que incluyen categorías como: conservación, turística, extracción, recuperación, agrícola, institucional, recreativa, residencial, entre otras. Cada tipología corresponde a un conjunto de características ambientales, sociales o funcionales que definen el tipo de uso que es más adecuado en cada zona del territorio. Así, las zonas turísticas deben responder a criterios de sostenibilidad y baja densidad; las zonas agrícolas priorizan el aprovechamiento tradicional; las institucionales concentran servicios públicos; y las recreativas conservan espacios abiertos para uso comunitario, entre otros lineamientos.
Dentro de este marco, el artículo 73 introduce las zonas de desarrollo turístico, donde se promueve un turismo compatible con el entorno, regulando la localización de alojamientos, senderos, actividades recreativas y servicios complementarios. El EOT destaca la importancia de que el turismo el cual es una actividad central en la economía insular se integre a la protección de la naturaleza y al respeto por la identidad cultural, evitando la saturación de áreas costeras o la transformación irreversible de sectores rurales. Si bien las normas urbanísticas se abordan en detalle en componentes posteriores, el EOT vincula este bloque con ciertas disposiciones generales que introducen lineamientos sobre tamaño mínimo de lote, índices de ocupación, densidades, aislamientos, alturas máximas, cerramientos y condiciones para la adecuación de infraestructuras dentro de cada zona. Estas normas se articulan con la clasificación y los usos del suelo para garantizar que el crecimiento de los centros poblados no afecte a las zonas de conservación, no genere
sobrecargas en servicios públicos y respete los límites naturales del territorio. Cabe destacar que hay artículos que describen reglas específicas para zonas especiales, entre ellas los sectores como Town y Santa Catalina, además de áreas con valores ambientales o culturales particulares.
Es de esta manera como la clasificación, las tipologías y los usos del suelo definidos en el EOT configuran una estructura territorial que busca responder a las condiciones propias de las islas y a las necesidades de su población. Al diferenciar entre áreas de conservación, producción y asentamientos, y al establecer reglas claras para la localización de actividades, el esquema procura evitar presiones indebidas sobre ecosistemas sensibles y orienta el desarrollo hacia zonas donde el impacto ambiental pueda ser controlado contribuyendo a una ocupación más ordenada, preventiva y coherente en el contexto insular.
12.3
Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos
La estructura ambiental del territorio de Providencia y Santa Catalina Isla constituye el soporte ecológico que sustenta tanto la vida comunitaria como la estabilidad de los ecosistemas insulares. Su reconocimiento dentro del EOT es fundamental, pues en un entorno geográfico de alta fragilidad caracterizado por la presencia de manglares, bosques, playas, cabeceras de microcuencas y sistemas marino-costeros, la planificación territorial se orienta necesariamente a preservar los equilibrios que permiten la regeneración de los recursos y el mantenimiento de los servicios ambientales.
El artículo 18 (2.1.3) establece de manera general el agrupamiento de áreas que conforman la estructura ambiental, destacando las zonas de conservación, las cuales concentran ecosistemas sensibles como manglares, cabeceras de microcuencas, bosques y áreas destinadas a la protección del recurso hídrico. En estas zonas, la presencia de cabeceras y nacimientos de agua está sujeta a un retiro mínimo de 20 metros, lo que garantiza que las actividades humanas no afecten el flujo natural del recurso ni generen procesos de erosión o contaminación. Los manglares, identificados como ecosistemas de alta importancia ecológica, cuentan con normas específicas de protección para evitar su degradación y asegurar su función en la dinámica costera y la biodiversidad.
También hay artículos que profundizan en la delimitación y manejo de las zonas de conservación, especificando usos permitidos, condicionados y prohibidos. Dentro de estas áreas se restringen actividades como la disposición de basuras, el establecimiento de enclaves turísticos no regulados, la tala de árboles, la construcción de edificaciones permanentes y cualquier acción que pueda alterar la dinámica natural de los ecosistemas. De igual forma, se contempla la existencia de reservas naturales civiles, destinadas a la protección voluntaria de
predios estratégicos, así como la identificación de bosques protectores, playas y áreas frágiles que deben mantenerse bajo esquemas de uso restringido.
Ademas se introducen las zonas de amortiguación, que funcionan como franjas de transición entre las áreas estrictamente protegidas y aquellas destinadas a usos productivos o residenciales. Dentro de estas zonas se destacan áreas asociadas al Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon, donde se requiere un manejo diferenciado que priorice la mitigación de impactos y la regulación de actividades como el turismo, la pesca artesanal y el tránsito de embarcaciones. Asimismo, se incluyen zonas agrícolas que, aunque productivas, deben mantener prácticas compatibles con la conservación del suelo y el paisaje, evitando la sustitución de cobertura vegetal sensible o el uso intensivo de agroquímicos. A su vez, hay artículos que desarrollan las disposiciones relativas a las zonas de extracción y recuperación, destinadas a aquellas áreas que han sido utilizadas para actividades que alteran su vocación natural o han sufrido deterioro ambiental. Estas zonas deben ser objeto de planes de restauración, los cuales incorporan criterios técnicos para garantizar la recuperación de la cobertura vegetal, la estabilización de suelos y el restablecimiento del equilibrio ecológico. En estos espacios se prohíbe de manera explícita la disposición de residuos, la apertura de vías no autorizadas y la instalación de construcciones permanentes que puedan obstaculizar los procesos de rehabilitación ambiental.
Esto se asocia a las restricciones específicas para la isla de Santa Catalina, donde se prohíben expresamente la tala, la construcción de urbanizaciones, la instalación de infraestructura turística no regulada y cualquier actividad que pueda afectar su integridad ecológica o paisajística. Estas normas reconocen el valor singular de este territorio, caracterizado por su aislamiento relativo, su biodiversidad y su papel en la estabilidad ambiental del sistema insular. Las disposiciones incluyen también limitaciones al tránsito descontrolado de visitantes y a intervenciones que puedan alterar la geomorfología del terreno o la continuidad de sus ecosistemas.
La protección de las playas y las zonas costeras se articula además mediante planes de manejo que deben ser coordinados entre la Alcaldía Municipal, CORALINA y la DIMAR, asegurando que la gestión de estos espacios responda a parámetros técnicos, ambientales y de seguridad marítima. Dicha coordinación busca establecer reglas claras para actividades como la recreación, la navegación, la ubicación de mobiliario temporal y la realización de obras de contención o adecuación, evitando la erosión costera y el deterioro de los ecosistemas marinos y litorales.
Todo esto configura una visión integral de la estructura ambiental del municipio, entendida como el sustento que soporta la vida comunitaria, la identidad cultural y la resiliencia ecológica del territorio. Al establecer mecanismos estrictos de protección para los ecosistemas estratégicos, el EOT busca asegurar que el desarrollo humano no comprometa
las condiciones que permiten la continuidad de la vida insular manteniendo el equilibrio entre la preservación de la naturaleza y las actividades cotidianas de la comunidad.
12.4
Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones
En un territorio insular como Providencia y Santa Catalina, las normas urbanísticas adquieren un papel estructural en la regulación del crecimiento físico de los asentamientos y en la protección de los ecosistemas estratégicos que sostienen la vida local. El EOT reconoce que las formas de ocupación no pueden desligarse de la vocación ambiental del suelo ni de las dinámicas socioculturales que han definido históricamente la relación de la comunidad raizal con su territorio. Por ello, este componente se convierte en un puente entre la planificación territorial y las prácticas cotidianas de uso del espacio, articulando criterios de parcelación, índices de ocupación, materiales constructivos y obligaciones sanitarias con las zonas definidas previamente en la clasificación y los usos del suelo.
En este marco, el EOT establece parámetros concretos para el loteo y la parcelación, diferenciados según las características de cada zona. En los centros poblados rurales se fija un área mínima de 300 m² por lote, mientras que para la isla de Santa Catalina se establece un mínimo de 1.000 m², en coherencia con su mayor fragilidad ambiental y con la necesidad de evitar procesos de densificación incompatibles con su condición ecológica. El fraccionamiento de predios por debajo de estos límites queda explícitamente prohibido, reforzando el objetivo de impedir la proliferación de micro parcelaciones que derivan en construcciones dispersas, presión sobre las zonas de conservación y sobrecarga en los servicios públicos. Asimismo, se exige que toda parcelación contemple la incorporación de vías de acceso adecuadas, garantizando conectividad básica y evitando procesos de ocupación informal que comprometan la movilidad y la seguridad territorial. En cuanto a los parámetros edificatorios, el EOT establece un índice máximo de ocupación del 60 %, lo que asegura que al menos una parte importante del lote permanezca libre, contribuyendo a la preservación del paisaje insular. Las alturas permitidas también varían según la zona: mientras que en el suelo rural se limita la edificación a dos pisos, en el sector de Town se admite hasta tres pisos, reconociendo su condición de centro administrativo, comercial y de mayor consolidación urbana. A estos parámetros se suman los aislamientos y retiros obligatorios, que oscilan entre 1.5 y 4 metros según la zona y las características del uso, además de un retiro mínimo de 10 metros frente a la vía circunvalar, concebido para preservar la funcionalidad de esta infraestructura estratégica y garantizar la seguridad vial y peatonal.
El tratamiento de los cerramientos también responde a una visión ecológica y cultural, se privilegia el uso de cercas vivas, en coherencia con la tradición local y la necesidad de
mantener la conectividad del paisaje, en los casos donde se permiten cercas construidas, estas no pueden superar 1.5 metros de altura. Complementariamente, se establecen normas específicas para el manejo de animales domésticos, las condiciones sanitarias mínimas de las viviendas y la disposición adecuada de aguas residuales, evitando vertimientos que afecten quebradas, zonas de coral o cuerpos de agua cercanos.
El EOT también regula aspectos vinculados a la imagen urbana y la relación del paisaje con la arquitectura. Se incluye la obligación de respetar un estilo arquitectónico tradicional, el cual incorpora materiales y técnicas compatibles con la identidad cultural raizal y con la capacidad del territorio. Asimismo, se prohíbe expresamente la construcción de piscinas alimentadas con agua dulce, atendiendo a la limitación histórica del recurso hídrico en la isla. En conclusión, este marco regulatorio asociado a las normas urbanísticas busca equilibrar el derecho al desarrollo y la protección de la identidad cultural con la obligación de salvaguardar los ecosistemas insulares, al establecer límites diferenciados el EOT intenta evitar procesos de urbanización acelerada, la pérdida de cobertura vegetal y la expansión descontrolada sobre áreas ambientalmente sensibles. Con ello, introduce una lógica de ocupación que no responde únicamente a necesidades funcionales, sino que integra la dimensión cultural, ambiental y paisajística como elementos fundamentales del ordenamiento territorial del municipio.
12.5
Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e infraestructura vial
La organización del territorio en Providencia y Santa Catalina descansa también en la manera en que se distribuyen, regulan y proyectan los equipamientos colectivos, el patrimonio cultural y la infraestructura de servicios. El EOT reconoce esta realidad y propone lineamientos que buscan garantizar acceso equitativo, protección patrimonial y coherencia con la identidad raizal. Estas disposiciones no solo ordenan físicamente el espacio, sino que reflejan prioridades sociales, ambientales y culturales profundamente arraigadas. El documento plantea una estructura de equipamientos colectivos que abarca servicios esenciales como salud, educación, recreación, templeríos, cementerios y atención de emergencias, así como los muelles que articulan la movilidad marítima. A través de estas disposiciones se establece la necesidad de mantener y mejorar estos equipamientos garantizando su funcionalidad, seguridad y adecuada localización respecto a los asentamientos y las zonas residenciales.
De manera central, el EOT dedica un apartado específico al patrimonio histórico y cultural del municipio. El artículo 47 declara los bienes inmuebles que lo constituyen, clasificándolos en distintos tipos. Allí se reconocen escuelas como la María Inmaculada, iglesias entre ellas
la Antigua Iglesia Católica Nuestra Señora de los Dolores de Town, y cementerios como el Cementerio de Town. Se incluyen también edificios municipales, entre ellos el antiguo Palacio Municipal más tarde conocido como Hotel Aury, fortalezas como Warwick Fort en Santa Catalina y galeones localizados en distintos puntos del área marina. El EOT incorpora además obras de la naturaleza de carácter geológico, como Morgan’s Head, y obras de interés científico, como The Peak.
A estos se suma un componente simbólico especialmente relevante: la identificación formal del cangrejo negro (Gecarcinus ruricola) como animal insignia del municipio, del cock spur (Acacia collinsi) como planta insignia, y de scare the earth (Brassavola nodosa) como flor insignia, integrando la biodiversidad local dentro del patrimonio cultural y territorial. Finalmente, se reconocen inmuebles de uso residencial que, por su arquitectura tradicional y valor comunitario, forman parte de esta categoría patrimonial.
Además, y con especial relevancia, el artículo 140 establece que la totalidad de la Isla de Santa Catalina se constituye en Patrimonio Histórico del municipio. Esta declaración amplía significativamente la noción de protección territorial, no solo bienes o lugares específicos, sino la isla entera, con su tejido social, natural y construido, queda sujeta a restricciones y lineamientos especiales.
A nivel de servicios públicos, se establecen lineamientos para agua potable, alcantarillado, aseo, energía y telecomunicaciones. El documento resalta la necesidad de fortalecer la infraestructura hídrica, garantizar la disposición adecuada de aguas residuales y promover sistemas de saneamiento que se ajusten a las características físicas del territorio. En cuanto al aseo y manejo de residuos, se hace énfasis en la responsabilidad colectiva y en la adecuación de sitios de disposición final que no afecten las zonas sensibles. Respecto a energía y telecomunicaciones, se reconoce su papel en la calidad de vida y la integración del territorio, llamando a mejorar la cobertura sin sacrificar la integridad paisajística. En relación con la infraestructura vial, el EOT organiza el sistema en vías principales, secundarias y locales, definiendo criterios para su conservación, ensanche y eventual desarrollo. El Plan Vial Municipal que en aquel entonces estaba siendo desarrollado, incorpora disposiciones para la adquisición de terrenos cuando sea necesario ampliar o construir vías, y enfatiza la importancia de la participación comunitaria en estos procesos. También se especifican normas sobre accesos y cesiones viales, estableciendo que las parcelaciones deben incorporar vías adecuadas, respetar los anchos mínimos y garantizar la conectividad con los caminos existentes. En coherencia con la naturaleza costera del territorio, el documento define las playas como espacio público de libre acceso, prohibiendo cerramientos que restrinjan la movilidad y asegurando que se mantengan rutas de ingreso para residentes y visitantes.
Con esto es evidente cómo el EOT estructura la vida pública en Providencia y Santa Catalina, integrando equipamientos esenciales, la protección del patrimonio, la gestión de servicios y la vialidad. Su importancia radica en que todos estos elementos sostienen el funcionamiento cotidiano del municipio y, al mismo tiempo, expresan su historia y su identidad cultural abordándolos de manera integral.
12.6
Mecanismos de implementación y control del EOT
La implementación del Esquema de Ordenamiento Territorial requiere no solo de una estructura técnica sino también de un componente institucional y comunitario capaz de garantizar su cumplimiento. Desde sus disposiciones iniciales, el EOT concibe la gestión territorial como un proceso participativo en el que las autoridades locales, las entidades ambientales y la población trabajan de manera conjunta para proteger el territorio insular, asegurando la correcta aplicación de las normas y que estas estén alineadas con las dinámicas del desarrollo con la identidad cultural y ambiental del municipio. Uno de los pilares de este sistema es la participación ciudadana, el EOT señala que la comunidad puede ejercer veeduría social a través de cabildos abiertos, consultas populares y audiencias públicas, mecanismos que permiten vigilar la aplicación del plan y proponer ajustes cuando sea necesario. Esta participación se articula con instancias de seguimiento que buscan fortalecer la relación entre autoridades y habitantes, garantizando que las decisiones no se tomen de manera aislada, sino en diálogo con quienes viven y cuidan el territorio. Además, la efectividad del EOT depende de acciones prioritarias como su divulgación pública, la capacitación institucional y la consolidación de un sistema de información municipal que facilite la actualización y el monitoreo del ordenamiento territorial a lo largo de su vigencia.
En materia de competencias, el EOT establece reglas claras para la expedición de licencias, la Oficina de Planeación Municipal es la autoridad exclusiva para otorgar permisos de parcelación, urbanización y construcción, los cuales deben contar según corresponda con la aprobación ambiental de CORALINA y con las autorizaciones marítimas emitidas por la
DIMAR.
De esta manera, se asegura que cualquier intervención se ajuste tanto a los lineamientos internos del municipio como a las normas ambientales y marítimas aplicables, particularmente relevantes en un territorio insular donde las zonas costeras, las playas y los cuerpos de agua presentan altos niveles de sensibilidad ecológica. Este marco se complementa con lineamientos para la conformación de reservas civiles y con incentivos tributarios destinados a promover la conservación y la protección de áreas estratégicas.
El control y seguimiento también se apoyan en disposiciones específicas sobre cesión vial, accesibilidad y ordenamiento del espacio público, las normas establecen que toda parcelación debe incluir vías de acceso que garanticen la conectividad con el sistema vial general, y que la apertura, ampliación o intervención de estas vías debe responder a criterios de interés público. Asimismo, se regulan los procesos de adquisición de terrenos y la participación comunitaria en la construcción o mejoramiento de la infraestructura, reafirmando el carácter colectivo del territorio y la responsabilidad compartida en su sostenimiento y adecuación. El régimen sancionatorio constituye el instrumento más contundente de control para asegurar el cumplimiento del EOT, la norma establece que cualquier actuación, urbanización, parcelación, construcción, ampliación, uso o demolición que contradiga las disposiciones del Esquema configura una infracción urbanística, lo mismo que la instalación irregular de establecimientos comerciales, residenciales, industriales, turísticos o de servicios, así como la ocupación del espacio público sin la licencia correspondiente. Estas conductas, consideradas leves o graves según el daño ocasionado, pueden acarrear multas, suspensión de servicios públicos, sellamiento, desocupación forzada y la demolición total o parcial de las obras.
Las sanciones se estructuran en rangos, con multas sucesivas entre 100 y 500 salarios mínimos para quienes construyan, urbanicen o parcelen en terrenos donde no está permitido, con orden de demolición y suspensión de servicios, incremento de hasta 100 % cuando estas actividades se desarrollan en zonas de conservación o riesgo, incluidas rondas hídricas y áreas de erosión costera.
Multas entre 70 y 400 salarios mínimos por realizar obras sin licencia, demoler bienes de conservación o usar inmuebles de manera contraria a lo autorizado, multas entre 50 y 300 salarios mínimos por incumplir licencias vigentes o destinar un inmueble a usos no permitidos y multas entre 30 y 200 salarios mínimos por ocupar o encerrar el espacio público sin autorización, acompañadas de la demolición del cerramiento y suspensión de servicios. A esto se suma la posibilidad de ordenar la demolición total o parcial de las obras ejecutadas sin licencia o en contravención a ella, como forma de restituir el orden urbanístico. Estas medidas buscan asegurar que el uso del territorio se ajuste a la normatividad, evitar la afectación de áreas sensibles, impedir la apropiación indebida del espacio público y preservar el patrimonio natural y construido.
Es a través de estos mecanismos de participación, licenciamiento, articulación institucional y un régimen sancionatorio robusto que el EOT configura una estructura que da coherencia a la gestión territorial y donde la norma se vuelve una herramienta para cuidar el territorio. Su objetivo no es únicamente castigar incumplimientos, sino sostener un modelo de ocupación que respeta la capacidad de carga, la identidad cultural y la fragilidad ecológica de Providencia y Santa Catalina.
13. EL EOT DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA ISLA, UNA FORMA
DE ORDENAR EL TERRITORIO RAIZAL
El ordenamiento territorial en Providencia y Santa Catalina Isla se entiende adecuadamente cuando se observan en conjunto los procesos históricos, culturales, normativos y ambientales que han configurado el municipio. La manera en que la comunidad ha habitado, utilizado y significado el territorio a lo largo del tiempo, sumada a las transformaciones institucionales y al marco jurídico que regula la planificación en Colombia, permite reconocer que la organización espacial de la isla responde a dinámicas que trascienden la simple distribución del suelo.
La historia de la ocupación del espacio insular muestra una serie de transformaciones que moldearon patrones de asentamiento, prácticas productivas y formas de distribución territorial que aún hoy se observan. Las rutas marítimas, los asentamientos tradicionales, los cultivos familiares y la relación cotidiana con los ecosistemas han configurado un territorio cuya organización refleja tanto condiciones físicas como procesos sociales particulares. En este marco, la concepción del territorio desde la identidad raizal aporta un componente clave. En donde la vinculación con la tierra y el mar, expresada en prácticas económicas, hábitos cotidianos y referencias culturales, ha orientado históricamente la manera en que se ocupan los espacios y se utilizan los recursos.
Al mismo tiempo, el desarrollo de políticas nacionales en materia ambiental y territorial introdujo herramientas para estructurar de manera más precisa la planificación municipal, la incorporación de determinantes ambientales, las regulaciones del uso del suelo y las disposiciones sobre manejo del riesgo definieron un marco que, aunque general, resultó decisivo para orientar la gestión pública en contextos como el insular. Que en conjunto con la existencia de un régimen especial para el archipiélago y la designación de la Reserva de Biósfera Seaflower reforzaron aún más la necesidad de ordenar el territorio bajo criterios diferenciados.
Es en este marco que surgió el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina adoptado en el año 2000, su elaboración respondió a la necesidad de proteger ecosistemas sensibles, evitar impactos ambientales negativos y organizar la ocupación del espacio. La participación de instituciones locales, entidades ambientales y habitantes de la isla permitió construir un instrumento que combinó perspectivas técnicas con el conocimiento acumulado en la experiencia comunitaria, el resultado fue un marco que clasificó el suelo, definió normas urbanísticas, delimitó áreas de conservación y reconoció elementos del patrimonio cultural y natural.
Y es que con este trasfondo que se logra entender como la organización de Providencia y Santa Catalina Isla es guiada por la interacción entre sus dinámicas históricas, su identidad comunitaria, sus ecosistemas y las decisiones institucionales que orientan su desarrollo. Y para la cual mantener un equilibrio entre estos elementos constituye un desafío permanente para la planificación y la gestión territorial. Desafió que el Esquema de Ordenamiento Territorial marcó como punto de partida importante aportando bases conceptuales y normativas que continúan siendo referencia para pensar el territorio de la isla y las responsabilidades que implica su cuidado.
CAPÍTULO III – IDENTIFICACIÓN DE
CONFLICTOS Y POTENCIALIDADES
14. EL EOT Y SU APLICACIÓN, UNA VISIÓN FRAGMENTADA EN LA
PRÁCTICA
La revisión presentada en el capítulo anterior mostró que el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina fue diseñado sobre fundamentos técnicos y ambientales sólidos, construidos a partir del reconocimiento de la fragilidad insular, la necesidad de regular el uso del suelo y la importancia de garantizar un manejo equilibrado de los ecosistemas.
No obstante, al confrontar este marco normativo con su aplicación en el territorio, se evidencia una ejecución fragmentada y limitada que ha impedido que el EOT se despliegue de manera efectiva. A pesar de sus aportes, el instrumento no ha logrado traducirse consistentemente en acciones concretas ni en prácticas territoriales alineadas con sus directrices, situación que se relaciona con debilidades como la falta de actualización y la insuficiente apropiación comunitaria.
Estos factores han permitido que, con el paso del tiempo, emerjan tensiones, desviaciones normativas y problemáticas ambientales que afectan la estructura ecológica y urbana del municipio. En este escenario, los conflictos ambientales identificados en distintos sectores expresan la distancia entre el ordenamiento previsto y la realidad que se ha consolidado en la isla.
El sector Bailey constituye un ejemplo claro de esta brecha, pues en él convergen dinámicas residenciales, ecológicas, turísticas y de infraestructura que amplifican las contradicciones entre la norma y la práctica, su proximidad a ecosistemas estratégicos, su papel en la
movilidad insular y su creciente presión de uso lo convierten en un espacio donde las tensiones derivadas de la implementación parcial del EOT resultan especialmente visibles. En este contexto, el presente capítulo tiene como propósito analizar de manera crítica los conflictos y potencialidades ambientales asociados a la aplicación del EOT en Bailey, retomando los elementos conceptuales planteados en el esquema para comprender cómo las fortalezas y oportunidades del instrumento coexisten con debilidades y amenazas que condicionan su efectividad.
15. FORTALEZAS, DEBILIDADES, AMENAZAS Y OPORTUNIDADES
El análisis de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del Esquema de Ordenamiento Territorial constituye un paso fundamental para comprender su alcance real y las limitaciones que atraviesan su implementación en el municipio de Providencia y Santa Catalina. Debido a que, al considerar simultáneamente factores internos y contextuales, ofrece una visión integral del desempeño del EOT y proporciona una base sólida para evaluar sus capacidades, desafíos y potencial de actualización. En este sentido, la matriz que se presenta a continuación sintetiza los aspectos más relevantes identificados en cada categoría, mientras que la descripción detallada de estos elementos se desarrolla en los subapartados posteriores.
Tabla 3. Matriz DOFA.
FORTALEZAS
DEBILIDADES
• Bases conceptuales y normativas sólidas • Reconocimiento institucional del valor ecológico y cultural • Clasificación del suelo coherente con el territorio insular • Reconocimiento explícito de la identidad cultural raizal • Marco de control y sanciones relativamente fuertes • Inclusión obligatoria de la participación comunitaria • Falta de actualización del EOT • Débil coordinación interinstitucional, • Bajo conocimiento comunitario del EOT • Normas urbanísticas insuficientes para el contexto actual • Poca operatividad del régimen sancionatorio • Falta de un capítulo integral de gestión del riesgo
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
• Existencia de un EOT sólido como base para su actualización • Declaratoria de Reserva de Biosfera Seaflower • Cambio climático y fenómenos naturales • Presiones externas (inversionistas, turismo, expansión inmobiliaria)
• Turismo sostenible, Reforzamiento institucional post-IOTA • Revalorización del conocimiento cultural raizal • Avances tecnológicos en monitoreo ambiental • Aumento descontrolado del parque automotor y uso del suelo • Pérdida de cobertura vegetal Fuente: Elaboración propia.
15.1
FORTALEZAS
15.1.1 Bases conceptuales y normativas sólidas
El Esquema de Ordenamiento Territorial de Providencia y Santa Catalina se sustenta sobre un marco conceptual robusto, claramente articulado desde principios rectores que reconocen la fragilidad y particularidad de la insularidad, en él se integran nociones como sostenibilidad, capacidad de carga, control del crecimiento físico, manejo costero integral, función social y ecológica de la propiedad y criterios de equidad territorial.
Estos fundamentos se expresan mediante objetivos, políticas y estrategias que estructuran el instrumento dándole una orientación firme hacia la protección de los ecosistemas estratégicos y la regulación de las dinámicas humanas en el territorio, lo que posiciona al EOT como un instrumento técnicamente bien concebido, capaz de dialogar con las normas nacionales y de responder a las especificidades del contexto insular.
15.1.2 Reconocimiento institucional del valor ecológico y cultural del
territorio Una fortaleza central del EOT radica en su explícito reconocimiento del carácter excepcional del territorio, tanto en su dimensión ecológica como en su dimensión cultural. El instrumento identifica y categoriza áreas ambientalmente sensibles como los manglares y se establecen marcos de regulación diferenciados para su uso, protección y manejo. De igual forma, el EOT incorpora el valor del patrimonio cultural raizal, reconociendo que la cultura, la lengua, las prácticas tradicionales y el tejido comunitario constituyen elementos estructurantes del ordenamiento territorial. Esto permite que el esquema se oriente hacia una visión integral del territorio, entendiendo la conservación como un proceso que no se puede desligar de las dinámicas sociales que lo habitan.
15.1.3 Clasificación del suelo coherente con el territorio insular
El hecho de que la totalidad del municipio se clasifique como suelo rural, con delimitación únicamente de centros poblados dentro de la categoría de “centros poblados rurales”, refleja una comprensión de la escala espacial y la capacidad de carga de la isla. Esta clasificación limita la expansión urbana descontrolada, previene procesos de urbanización masiva incompatibles con el tamaño y fragilidad de la isla, y favorece el mantenimiento de la estructura territorial tradicional, ya que al no incorporar categorías de suelo urbano o de expansión urbana, el EOT establece un marco que favorece la contención del crecimiento físico y prioriza los usos compatibles con la sostenibilidad y la conservación ecológica.
15.1.4 Reconocimiento explícito de la identidad cultural raizal
El EOT incorpora de manera explícita el reconocimiento de la identidad cultural raizal como principio rector del ordenamiento, este reconocimiento no es simbólico, sino que se traduce en lineamientos sobre usos del suelo, criterios estéticos, protección del paisaje, preservación del tejido social y provisión de servicios e infraestructura acorde con las prácticas y necesidades de la comunidad. Al situar la cultura raizal como un componente transversal del ordenamiento, el esquema contribuye a garantizar que la planificación territorial no solo responda a criterios técnicos, sino también a los modos de vida, conocimientos tradicionales y visión del mundo de la población local.
15.1.5 Marco de control y sanciones relativamente fuertes
El régimen sancionatorio contemplado en el EOT representa una de sus fortalezas operativas más claras, el documento establece mecanismos específicos para enfrentar incumplimientos en materia de uso del suelo, ocupación indebida, infracciones ambientales y desarrollos contrarios a las disposiciones del esquema. Entre las herramientas previstas se incluyen multas, suspensión de servicios públicos y, en casos extremos, la demolición de construcciones realizadas al margen de la norma. Aunque la aplicación de este régimen ha sido históricamente limitada, la existencia de un marco regulatorio claro constituye una fortaleza significativa, al proveer un fundamento jurídico para la protección del territorio y para la intervención institucional frente a actividades que pongan en riesgo los ecosistemas o alteren la vocación del suelo.
15.1.6 Inclusión obligatoria de la participación comunitaria
El EOT incorpora la participación comunitaria como elemento fundamental de la gestión territorial, se contempla la realización de cabildos abiertos, procesos de consulta, socialización continua y mecanismos de veeduría ciudadana que permiten que la comunidad intervenga activamente en la interpretación, seguimiento y evaluación del instrumento. Esta
apertura a la participación fortalece la legitimidad del esquema, promueve la transparencia en la gestión del territorio y habilita procesos de corresponsabilidad entre instituciones y ciudadanía, aspecto que en un contexto insular se convierte en un componente clave para el éxito del ordenamiento, ya que el conocimiento local es esencial para comprender dinámicas ambientales y sociales propias del territorio.
15.2
DEBILIDADES
15.2.1 Falta de actualización del EOT
Uno de los principales límites del instrumento es su desactualización, el EOT responde a un contexto normativo, institucional y territorial del año 2000, que difiere significativamente de las condiciones actuales del municipio. Cambios como la intensificación de los fenómenos climáticos, el aumento de presiones urbanas y turísticas, y la transformación de las dinámicas socioambientales de la isla no se encuentran integrados en el documento; lo que conlleva a que dicha brecha temporal reduzca la efectividad del esquema y limite su capacidad para orientar decisiones acordes con la realidad del territorio.
15.2.2 Débil coordinación interinstitucional
Aunque el EOT establece competencias claras para las entidades involucradas, en la práctica la articulación entre la Alcaldía, CORALINA, DIMAR y otras instancias es fragmentada. Esta falta de coordinación genera vacíos en la implementación del instrumento, dificulta los procesos de control y seguimiento, y favorece la aparición de interpretaciones divergentes sobre la normativa, lo que debilita la gestión territorial y resta eficacia a las disposiciones del esquema.
15.2.3 Bajo conocimiento comunitario del EOT
La población local presenta un limitado conocimiento del EOT, de sus restricciones, lineamientos y fundamentos conceptuales. Aunque el documento plantea la divulgación, socialización y apropiación comunitaria como elementos esenciales, estos procesos no se han desarrollado de manera sostenida, lo que a su vez reduce su legitimidad social y afecta la capacidad de la comunidad para participar activamente en su implementación, seguimiento y defensa.
15.2.4 Normas urbanísticas insuficientes para el contexto actual
Los parámetros urbanísticos definidos por el EOT (densidades, retiros, alturas, tipologías constructivas) fueron concebidos para las dinámicas de inicios de siglo. En la actualidad, las transformaciones en la demanda habitacional, el aumento del turismo, la presión inmobiliaria y los nuevos requerimientos de infraestructura exigen lineamientos más precisos y actualizados, y que de no ser contemplados abre márgenes de interpretación que facilitan desarrollos inconsistentes con la capacidad de carga del territorio.
15.2.5 Poca operatividad del régimen sancionatorio
Aunque el EOT cuenta con un régimen sancionatorio relativamente fuerte, su aplicación ha sido limitada. La falta de capacidad operativa, la débil coordinación institucional y las dificultades en el seguimiento territorial han derivado en un escenario donde las infracciones suelen quedar sin respuesta efectiva, generando una percepción de permisividad y reduciendo el carácter disuasorio del instrumento.
15.2.6 Falta de un capítulo integral de gestión del riesgo
El EOT incluye referencias dispersas a amenazas naturales, sin embargo, carece de un componente integral y operativo de gestión del riesgo que articule vulnerabilidades, amenazas, rutas de evacuación, zonas de refugio y medidas concretas de prevención. En un municipio altamente expuesto a huracanes, inundaciones y procesos erosivos, esta ausencia constituye una debilidad significativa que limita la capacidad institucional para planificar y responder ante emergencias de manera coherente con la realidad territorial.
15.3
AMENAZAS
15.3.1 Cambio climático y fenómenos naturales
La intensificación de huracanes, tormentas tropicales, aumento del nivel del mar y procesos erosivos constituye una de las amenazas más determinantes para el territorio insular. Estos fenómenos, cada vez más frecuentes y severos, rebasan la capacidad de respuesta institucional y ponen en evidencia las limitaciones del EOT para integrar medidas actualizadas de adaptación y gestión del riesgo y generando presiones adicionales sobre ecosistemas frágiles y asentamientos humanos.
15.3.2 Presiones
externas (inversionistas, turismo, expansión inmobiliaria) El territorio enfrenta presiones crecientes asociadas a intereses externos, entre ellos la llegada de inversionistas, el incremento sostenido del turismo y el desarrollo inmobiliario con fines comerciales. Estas dinámicas, que en muchos casos escapan a la regulación local, impulsan cambios acelerados en el uso del suelo y generan conflictos entre la normatividad vigente y las expectativas de aprovechamiento económico del territorio, lo que encamina a un desarrollo incompatible con la identidad cultural y la capacidad de carga de la isla.
15.3.3 Aumento descontrolado del parque automotor y uso del suelo
En los últimos años se ha evidenciado un incremento significativo del parque automotor, así como un uso más intensivo del espacio vial y del suelo asociado a actividades económicas y residenciales. Este crecimiento no previsto por el EOT altera la movilidad cotidiana, genera mayor presión sobre las infraestructuras existentes, de manera en que esta tendencia contribuye al deterioro ambiental y la convierte en una amenaza para la sostenibilidad del territorio.
15.3.4 Pérdida de cobertura vegetal
La reducción progresiva de la cobertura vegetal derivada de procesos de ampliación de vivienda, apertura de vías, actividades productivas y desarrollos sin control adecuado representa una amenaza directa para la estabilidad ecológica del municipio. Ya que la pérdida de vegetación afecta la conectividad de los ecosistemas, incrementa la vulnerabilidad frente a inundaciones y erosión, y disminuye la capacidad de regulación hídrica y climática del territorio. Ademas, la presión sobre áreas verdes, especialmente en zonas cercanas a asentamientos y corredores viales, limita la capacidad del EOT para conservar los servicios ecosistémicos fundamentales para la vida insular.
15.4
OPORTUNIDADES
15.4.1 La existencia de un EOT sólido sirve como base para su
actualización El EOT cuenta con principios, políticas y lineamientos bien estructurados, lo que facilita su revisión y modernización, esta base técnica permite que el proceso de actualización parta de un instrumento que ya reconoce la fragilidad del territorio, la vocación ambiental y la cultura raizal. En este sentido, el esquema vigente constituye un punto de partida valioso para
consolidar un modelo de ordenamiento más acorde con las transformaciones contemporáneas del municipio.
15.4.2 Declaratoria de Reserva de Biósfera Seaflower
La inclusión del Archipiélago en la Reserva de Biósfera Seaflower abre posibilidades de cooperación internacional, proyectos de conservación y acceso a recursos orientados al manejo sostenible de ecosistemas marino costeros, lo que a su vez fortalece las capacidades institucionales y genera un marco propicio para integrar criterios de sostenibilidad más rigurosos en la actualización y aplicación del EOT.
15.4.3 Turismo sostenible
El creciente interés por modalidades de turismo responsable y de bajo impacto ofrece una oportunidad para orientar la actividad turística hacia prácticas compatibles con la capacidad de carga del territorio. Si se articula de manera adecuada con los lineamientos del EOT, el turismo sostenible puede convertirse en un motor de conservación ambiental, fortalecimiento cultural y generación de ingresos basados en la protección y valorización del territorio insular.
15.4.4 Reforzamiento institucional post-IOTA
Los procesos de reconstrucción y reorganización institucional emprendidos después del huracán IOTA han impulsado mejoras en capacidades operativas, coordinación y planificación, situación que crea una ventana de oportunidad para fortalecer la gestión territorial, actualizar instrumentos normativos y consolidar mecanismos más efectivos de control y seguimiento en la aplicación del EOT.
15.4.5 Revalorización del conocimiento cultural raizal
En los últimos años ha cobrado fuerza la reivindicación de conocimientos y prácticas tradicionales raizales vinculadas al manejo del territorio, la pesca artesanal, la agricultura local y la convivencia con los ciclos ambientales. Este resurgimiento constituye una oportunidad para integrar saberes comunitarios en la actualización del EOT y promover modelos de gestión participativos que reconozcan la relación histórica entre la comunidad y su entorno.
15.4.6 Avances tecnológicos en monitoreo ambiental
El desarrollo de herramientas de monitoreo como sistemas de información geográfica, sensores remotos y plataformas digitales de seguimiento ambiental abre nuevas posibilidades para fortalecer el control territorial, mejorar la gestión del riesgo y actualizar la información disponible sobre ecosistemas y usos del suelo, por ello la incorporación de estas tecnologías puede mejorar significativamente la capacidad institucional para implementar y evaluar el
EOT.
16. BAILEY, UN SECTOR ESTRATÉGICO
El sector Bailey se configura como uno de los espacios más significativos para comprender las relaciones entre ordenamiento territorial, dinámicas humanas y fragilidad ecológica en Providencia y Santa Catalina. Su selección como área de análisis responde a la manera en que en este territorio convergen funciones esenciales para la vida insular y elementos ambientales de alta sensibilidad, lo que lo convierte en un escenario privilegiado para observar de forma clara los alcances, tensiones y limitaciones del EOT. En primer lugar, Bailey se localiza el Aeropuerto El Embrujo, infraestructura que articula la isla con el resto del país y sostiene buena parte de la actividad turística que dinamiza la economía local. Su presencia imprime un ritmo particular al sector: concentra flujos constantes de personas, mercancías y servicios, y condiciona la organización del espacio circundante. Esta función estratégica, reconocida también en el EOT, sitúa al sector como un punto donde las decisiones de ordenamiento adquieren un peso especial, pues pequeñas variaciones en la ocupación del suelo o en el manejo ambiental pueden generar efectos amplificados sobre el territorio.
Figura N° 5. Foto Sector Bailey.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Al mismo tiempo, Bailey mantiene una relación estrecha con uno de los espacios de mayor importancia ecológica del municipio: el Parque Nacional Natural McBean Lagoon. La cercanía con esta área protegida sitúa al sector en un límite delicado entre conservación y uso cotidiano, donde la presencia de manglares, cuerpos de agua y ecosistemas marino–costeros genera una interacción permanente entre procesos ecológicos y actividades humanas. Los manglares, en particular, son parte fundamental del soporte ambiental del municipio y encuentran en Bailey uno de los lugares donde su integridad resulta más determinante para la estabilidad del entorno como se puede observar en la siguiente Figura (Figura N° 6). Figura N° 6. Mapa del Área de confluencia entre Bailey y Parque Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon del Municipio de Providencia y Santa Catalina.
Fuente: Elaboración propia. 2025.
A ello se suma que el sector forma parte de la red de centros poblados rurales que estructuran la vida comunitaria en la isla. Esto implica que Bailey no es solo un corredor de tránsito o un borde ecológico, sino también un espacio habitado, con necesidades, prácticas y dinámicas sociales propias, donde el ordenamiento territorial se experimenta a escala cotidiana. La coexistencia entre viviendas, actividades económicas, infraestructura crítica y ecosistemas estratégicos convierte al sector en un territorio donde las medidas del EOT se ponen a prueba de manera constante. Por ello Bailey se convierte gracias a sus características en un espacio clave que permite identificar con plenamente conflictos y potencialidades ambientales
derivados de la aplicación del EOT, justificando plenamente su selección como área de estudio para este capítulo.
17. CONFLICTOS
Los conflictos identificados en Bailey evidencian la brecha entre el modelo territorial planteado por el EOT y las dinámicas reales del municipio, y aunque el esquema ofrece lineamientos ambientales y urbanísticos relevantes, su aplicación parcial, su falta de actualización y las presiones actuales del territorio han permitido la consolidación de usos y prácticas que se alejan de lo establecido. En Bailey, esta brecha se vuelve especialmente visible debido a su ubicación estratégica y a la convergencia de elementos ambientales, urbanísticos y de infraestructura que amplifican las incoherencias entre la norma y la realidad.
17.1
Incumplimiento de las normas urbanísticas
En el sector Bailey se evidencia una contradicción directa entre las disposiciones del EOT y las prácticas actuales de ocupación del suelo, el instrumento establece para los centros poblados rurales un tamaño mínimo de lote de 300 m², índices de ocupación máximos del 60 % y límites de altura acordes con la tipología insular. No obstante, en el territorio abundan parcelaciones por debajo de los estándares permitidos, construcciones que cubren prácticamente la totalidad del predio y edificaciones que alcanzan hasta tres pisos como se puede observar en la Figura N° 7. Estas transformaciones, impulsadas por subdivisiones informales y decisiones constructivas sin control técnico, generan un patrón de urbanización denso y desordenado que el EOT buscaba evitar para conservar la armonía paisajística y la funcionalidad ambiental del municipio.
Figura N° 7. Foto casa de más de dos pisos.
Fuente: Autoría propia. 2025.
La persistencia de estas infracciones no es un accidente, sino que responde a debilidades estructurales ya identificadas en el EOT, como su desactualización, la limitada coordinación institucional para ejercer control efectivo y el bajo conocimiento comunitario del instrumento. Todo ello reduce la operatividad del régimen sancionatorio y crea un escenario de permisividad donde las normas urbanísticas pierden capacidad orientadora. A su vez, este conflicto se agrava por amenazas externas como la creciente presión turística, el aumento del interés inmobiliario y la intensificación del uso del suelo, factores que incentivan prácticas de construcción rápidas y de alta ocupación.
Las implicaciones ambientales de esta situación son significativas, por ejemplo: la reducción de áreas permeables incrementa la escorrentía y la erosión, la masa edificada altera el drenaje natural y la pérdida de vegetación disminuye la capacidad de regulación hídrica y climática en el territorio. En conjunto, la omisión de las normas urbanísticas no solo representa un incumplimiento normativo, sino un conflicto ambiental que debilita la sostenibilidad del sector y evidencia la distancia entre el modelo territorial propuesto por el EOT y la realidad contemporánea de Bailey.
17.2
Construcción en zonas de retiro y deterioro de la función hídrica
En Bailey, la presencia de viviendas y establecimientos ubicados a menos de veinte metros de los arroyos (tanto permanentes como estacionales) también conocidos como gullies40, revela una contradicción evidente entre las directrices del EOT y la realidad territorial. El instrumento establece un margen de protección de veinte metros para los cuerpos hídricos, concebido para salvaguardar su integridad ecológica, garantizar la libre circulación del agua y reducir la exposición de la población a riesgos asociados a inundaciones y procesos erosivos. Sin embargo, en el sector se observan edificaciones asentadas prácticamente sobre las márgenes, además de acumulación de materiales, residuos y objetos dentro de los cauces, lo que demuestra un uso del suelo que ignora los criterios ambientales mínimos previstos por el esquema.
Figura N° 8. Foto edificaciones a menos de 20 metros de arroyos.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Esta situación está estrechamente relacionada con debilidades estructurales del EOT que se han mencionado anteriormente como lo son su desactualización, el limitado control institucional y el bajo conocimiento comunitario de sus lineamientos. A su vez, amenazas
40Gully o en plural gullies es el término que se utiliza localmente cuando se hace referencia a los arroyos
como la pérdida de cobertura vegetal y la intensificación de eventos climáticos extremos agravan este conflicto, ademas, la topografía de Bailey caracterizada por pendientes moderadas y elevadas favorece la generación de escorrentías intensas durante las lluvias. Factor que influye en que cuando los arroyos se encuentran obstruidos o reducidos por construcciones cercanas, conlleve a que disminuya su capacidad hidráulica y aumente el riesgo de desbordamientos e inundaciones en las zonas bajas, afectando directamente a las viviendas y negocios.
Con esto es evidente que las implicaciones ambientales y territoriales son significativas ya que la alteración de los cauces reduce la capacidad de regulación hídrica, incrementa la erosión, fragmenta funciones ecológicas y compromete la estabilidad de un sistema natural que, en el contexto insular de Providencia, cumple un papel esencial en la protección frente a lluvias torrenciales. Así, el incumplimiento de los retiros de fuentes hídricas no solo constituye una infracción normativa, sino un conflicto ambiental que pone en evidencia la incoherencia entre el modelo de manejo hídrico planteado en el EOT y la ocupación real que se ha consolidado en Bailey.
17.3
Edificación en zonas de pendiente y ausencia de criterios topográficos en el EOT
En el sector Bailey, la presencia de viviendas asentadas sobre terrenos con pendientes moderadas y fuertemente inclinadas evidencia una divergencia entre las necesidades reales de gestión del riesgo y la ausencia de lineamientos específicos en el EOT para la construcción en áreas topográficamente sensibles. Aunque el instrumento no define rangos máximos de pendiente para vivienda, sí establece restricciones para otros usos como las áreas agrícolas, donde se prohíben intervenciones en pendientes superiores al 20 %, lo que sugiere que el documento reconoce la importancia de limitar actividades en laderas inestables. Sin embargo, la falta de parámetros explícitos para los centros poblados rurales ha generado un vacío normativo que permite que la ocupación del suelo avance en zonas donde la inclinación compromete tanto la seguridad estructural como el equilibrio ambiental del territorio. El mapa de pendientes elaborado para el sector Bailey (Figura N° 9) muestra que gran parte del área presenta inclinaciones suaves o moderadas, lo cual corresponde a su topografía general. No obstante, también se identifican puntos con pendientes fuertemente inclinadas que requieren precaución especial, es importante señalar que el modelo digital presenta ciertas inconsistencias inherentes a los datos disponibles, en áreas donde las edificaciones interfieren con la lectura del terreno, algunas celdas pueden mostrar valores de pendiente artificialmente elevados. Aun así, el mapa permite aproximarse con bastante fidelidad a la morfología real del sector y evidencia la presencia de zonas donde la construcción debería estar sometida a criterios más estrictos.
Figura N° 9. Mapa de Pendientes del sector Bailey.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Al contrastar esta información con la imagen satelital del sector (Figura N° 10), se observa con claridad que varias viviendas se encuentran ubicadas precisamente sobre estos sectores de pendiente elevada. La verificación espacial confirma que no se trata únicamente de valores irregulares del modelo, sino de construcciones reales implantadas en laderas cuya inclinación implica un riesgo significativo, especialmente durante temporadas de lluvias intensas. La combinación entre pendientes pronunciadas y ocupación del suelo sin criterios técnicos adecuados limita la capacidad del terreno para manejar la escorrentía y aumenta el potencial de erosión, debilitamiento de bases estructurales y afectaciones en viviendas situadas en las zonas bajas del relieve.
Figura N° 10. Mapa de Pendientes del sector Bailey sobre imagen satelital.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Lo anterior demuestra que la edificación en zonas de pendiente constituye un conflicto estructural que evidencia las limitaciones del EOT para orientar un desarrollo seguro y acorde con la realidad morfológica del territorio. La ausencia de parámetros claros sobre rangos de pendiente permitidos para vivienda deja un vacío normativo que incrementa la vulnerabilidad frente a lluvias intensas y erosión, especialmente en un contexto insular donde la topografía condiciona fuertemente la estabilidad del suelo. Por ello, la actualización del EOT debe incorporar criterios precisos de aptitud topográfica y restricciones en áreas inclinadas, de modo que la ocupación futura no continúe reproduciendo riesgos innecesarios ni comprometa la sostenibilidad ambiental de Bailey.
17.4
Incompatibilidad entre infraestructura aeroportuaria y manejo ecológico del sector
En Bailey, la relación entre la expansión urbana y los ecosistemas estratégicos del sector evidencia un conflicto territorial de gran relevancia para el cumplimiento de los lineamientos del EOT. Los manglares del área y el Parque Nacional Natural McBean Lagoon forman parte de las Áreas de Manejo Especial, donde el esquema establece como directriz prioritaria la conservación de los ecosistemas y la protección de la biodiversidad. Sin embargo, la proximidad inmediata entre la pista del aeropuerto y uno de los parches de manglar que además hace parte del PNN, genera tensiones entre la operación aeroportuaria y la integridad ecológica del área. El tránsito de aves podría representar igualmente el riesgo de colisiones con aeronaves, mientras que las actividades del aeropuerto pueden alterar las dinámicas del ecosistema, ya sea por ruido, tránsito, compactación del suelo o restricciones en procesos naturales que requieren conectividad ecológica.
Figura N° 11. Mapa del Área de confluencia entre Bailey, Manglares y PNN McBean Lagoon.
Fuente: Autoría propia. 2025.
A esto se suma la reciente remodelación del aeropuerto la cual intensifica estas tensiones, el nuevo diseño, construido prácticamente a nivel del terreno y no elevado como en su configuración anterior, incrementa su vulnerabilidad frente a escorrentías y posibles inundaciones, especialmente en un sector caracterizado por pendientes moderadas y
pronunciadas. En temporadas de lluvias intensas, estas pendientes generan flujos superficiales importantes, si la infraestructura carece de sistemas de drenaje adecuados, puede verse comprometida.
Figura N° 12. Foto de El Aeropuerto El Embrujo.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Esta condición adquiere mayor gravedad debido a la presencia de un arroyo adyacente que, aunque podría disminuir la vulnerabilidad hídrica, no recibe un manejo adecuado y presenta intervenciones que contradicen la franja de retiro de veinte metros establecida por el EOT para cuerpos hídricos, es así como la proximidad entre el cauce, la pista y las edificaciones revelan un patrón de gestión incompatible con las disposiciones ambientales del esquema. A esto se le puede incluir un elemento adicional que evidencia la falta de coherencia con criterios de manejo ambiental, la vegetación instalada en el techo del aeropuerto. Aunque
pueda responder a una intención estética o de confort térmico, en un entorno donde los manglares atraen aves, la presencia de plantas en la infraestructura aeroportuaria aumenta la probabilidad de que estas especies se sientan atraídas por el área, incrementando el riesgo de colisiones y generando una incoherencia evidente con las medidas usuales de seguridad operacional y manejo de fauna en aeropuertos ubicados en zonas ecológicamente sensibles.
Figura N° 13. Foto Techo con vegetación Aeropuerto El Embrujo.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Teniendo en cuenta lo anterior es clara la desarticulación entre el ordenamiento previsto por el EOT y la realidad operativa del sector. En donde la presión asociada al aeropuerto, sumada al carácter estratégico de los ecosistemas presentes, intensifica la vulnerabilidad ambiental del área y demuestra la necesidad de actualizar el instrumento de ordenamiento para integrar criterios más rigurosos de compatibilidad entre infraestructura crítica y áreas ecológicas sensibles. En Bailey, la cercanía entre estos elementos demuestra tensiones que comprometen tanto la conservación de las áreas de interés ecológico como la seguridad y funcionalidad de la operación aeroportuaria.
17.5
Limitaciones en la gestión del riesgo y vulnerabilidad persistente ante eventos extremos
En Providencia, la gestión del riesgo presenta debilidades estructurales que se hacen evidentes al contrastar el EOT con los hechos ocurridos durante el huracán IOTA en 2020. Aunque el documento de ordenamiento territorial señala la necesidad de planificar y manejar las amenazas naturales, y aunque el municipio sí cuenta con un Plan de Prevención y Atención de Desastres, la respuesta institucional previa al evento demostraba que dicho instrumento no había incorporado escenarios de riesgo extremos ni medidas preventivas suficientes para atender un huracán de la magnitud de IOTA.
Esta carencia se refleja especialmente en el incumplimiento del artículo 193 del EOT, que establece la obligación de construir o adecuar refugios distribuidos en distintos puntos de la isla, con especificaciones técnicas apropiadas para soportar huracanes. Para la comunidad, incluida la población residente en Bailey, nunca existió una infraestructura formal que cumpliera esta función, lo que obligó a recurrir a estructuras no aptas para enfrentar condiciones tan severas.
Esta situación evidencia un conflicto que trasciende lo normativo y se convierte en un problema territorial, y que el EOT, aun reconociendo las amenazas climáticas, carece de un componente integral y actualizado que articule medidas de prevención, rutas de evacuación, zonas seguras y estrategias de protección física ante eventos de gran intensidad. A ello se suma la desactualización misma del instrumento y la falta de lineamientos claros para integrar criterios modernos de riesgo en la planificación territorial.
Es así como IOTA demostró que el riesgo no provino únicamente del fenómeno natural, sino también de una planificación que no logró anticipar ni dimensionar adecuadamente las consecuencias de un evento extremo. Por ello, la actualización del EOT debe incorporar criterios de gestión del riesgo mucho más rigurosos, definir refugios estratégicos con estándares técnicos adecuados y fortalecer la articulación institucional para garantizar que situaciones similares no vuelvan a exponer al municipio a una vulnerabilidad que puede mitigarse desde la planificación territorial.
17.6
Matriz de conflictos
A través de la identificación y análisis de estos conflictos se pueden reconocer patrones como: desajustes normativos, debilidades institucionales y presiones territoriales que, al combinarse, afectan de manera directa la gestión ambiental y el ordenamiento en el municipio y por ende en Bailey. Por ello y para consolidar esta información y facilitar su lectura, la
siguiente matriz (Tabla N° 4) sintetiza cada conflicto, sus causas, su relación con las normas del EOT y sus implicaciones ambientales.
Tabla N° 4. Matriz de conflictos. Conflicto Causas principales Manifestación en Bailey Normas del
EOT
relacionadas Implicaciones ambientales Incumplimiento de normas urbanísticas Desactualización del EOT, débil control institucional, presión turística– inmobiliaria, bajo conocimiento del
EOT.
Lotes menores a 300 m², construcciones que exceden 60% de ocupación, edificaciones hasta de tres pisos, aumento de densidad y desorden constructivo.
Parámetros para centros poblados rurales (lote mínimo, Índice de Ocupación, alturas), régimen sancionatorio.
Menos permeabilidad del suelo, más escorrentía y erosión, pérdida de vegetación y menor regulación hídrica.
Construcción en zonas de retiro hídrico Falta de control sobre retiros, vacíos por desactualización, ocupación informal.
Viviendas y comercios a <20 m de arroyos (“gullies”), acumulación de objetos en cauces, reducción de capacidad hidráulica.
Franja de protección de 20 m para cuerpos hídricos, lineamientos de manejo de áreas sensibles.
Mayor riesgo de inundaciones, erosión, fragmentación ecológica, disminución de capacidad de regulación hídrica.
Edificación en zonas de pendiente Falta de lineamientos topográficos para vivienda, vacíos normativos, construcción sin evaluación técnica.
Viviendas en laderas moderadas y fuertes, edificaciones en zonas de pendientes elevadas.
Restricciones de pendiente solo para otras categorías (reserva agrícola >20%), ausencia de criterios para centros poblados.
Riesgo de deslizamientos, debilitamiento del suelo, erosión intensificada.
Incompatibilidad entre aeropuerto y ecosistemas Expansión aeroportuaria sin criterios de compatibilidad, cercanía a manglares y PNN, falta de lineamientos actualizados.
Pista colindante con manglar, riesgo de colisión de aves; nuevo aeropuerto vulnerable a escorrentías, vegetación en el techo que atrae fauna.
Directrices para Áreas de Manejo Especial (manglares y PNN), retiros de cuerpos hídricos.
Afectación a manglares, riesgos para la operación aérea, vulnerabilidad a inundaciones, alteración de dinámicas ecológicas.
Limitaciones en la gestión del riesgo Falta de un componente integral de riesgo, incumplimiento del art. 193, desactualización, débil articulación institucional.
Ausencia de refugios adecuados, falta de rutas y medidas de evacuación, vulnerabilidad mostrada en IOTA.
Art. 193 del EOT (refugios), lineamientos dispersos sobre amenazas.
Alta exposición ante huracanes, ausencia de infraestructura segura, mayores daños ambientales y sociales en eventos extremos.
Fuente: Autoría propia. 2025.
18. POTENCIALIDADES
18.1
Ecosistemas estratégicos que respaldan la implementación de lineamientos ambientales
La cercanía de Bailey con el PNN McBean Lagoon y los manglares adyacentes constituye una base sólida para aplicar los lineamientos ambientales establecidos en el EOT. Estos ecosistemas, reconocidos como Áreas de Manejo Especial en el instrumento, permiten que la planificación territorial se apoye en funciones naturales que regulan la hidrología, protegen frente a inundaciones y sostienen procesos ecológicos esenciales. Su presencia facilita la implementación de medidas de conservación, restauración y manejo de rondas hídricas previstas en el EOT, al tiempo que conecta al sector con iniciativas municipales y de escala regional asociadas a la Reserva de Biosfera Seaflower. Así, Bailey se posiciona como un espacio estratégico para aplicar modelos de gestión ambiental basados en la protección de ecosistemas sensibles.
18.2
Marco conceptual del EOT como soporte para la regulación del uso del suelo
Aunque el EOT requiere actualización, sus principios de sostenibilidad, capacidad de carga, manejo costero y control del crecimiento físico siguen siendo pertinentes para orientar intervenciones tanto en Bailey como en todo el municipio. Este marco conceptual ofrece una base útil para reordenar prácticas urbanas, fortalecer el cumplimiento de parámetros de ocupación y armonizar los usos del suelo con la capacidad ambiental. El hecho de que estos lineamientos sean aplicables a todo el municipio también favorece acciones coherentes a nivel territorial, pero su materialización en Bailey resulta especialmente valiosa debido a su
ubicación estratégica y a la presencia de ecosistemas frágiles. En ese sentido, el EOT constituye un instrumento que, bien implementado, puede corregir desviaciones actuales y consolidar un modelo de ocupación más compatible con la realidad insular.
18.3
Valor del conocimiento cultural raizal para la gestión del territorio
La presencia de prácticas culturales raizales en Providencia y Santa Catalina y por ende en Bailey ofrece una oportunidad para fortalecer la implementación del EOT mediante nuevos enfoques. Los conocimientos tradicionales sobre manejo del agua, construcción adaptada, uso del suelo y relación con los ecosistemas pueden complementar la normativa, facilitando soluciones más acordes con la vida insular y el contexto propio del territorio. La inclusión explícita de la identidad raizal en el EOT respalda esta articulación y abre espacios para que la comunidad participe en procesos de restauración, monitoreo ambiental y gestión del riesgo, esta potencialidad no es exclusiva de Bailey, pero en este sector adquiere una relevancia particular debido a la convivencia directa entre viviendas, actividades cotidianas y ecosistemas estratégicos.
18.4
Oportunidades de fortalecimiento institucional para mejorar la aplicación del EOT
Los avances institucionales posteriores al huracán IOTA y el interés de diferentes entidades por apoyar la recuperación del municipio representan una oportunidad para mejorar la implementación del EOT. La disponibilidad de nuevas capacidades técnicas, mayor coordinación y acceso a recursos externos permite actualizar criterios de manejo del riesgo, drenaje, pendientes y conservación ambiental, fortaleciendo áreas donde el EOT presenta vacíos o limitaciones. Estas oportunidades también pueden aprovecharse para consolidar infraestructura resiliente y mejorar el control territorial, lo que beneficiaría al sector Bailey y tendría efectos positivos en toda la isla.
18.5
Incorporación de tecnologías de monitoreo para el seguimiento del uso del suelo
El uso creciente de sistemas de información geográfica, sensores remotos y plataformas de vigilancia territorial ofrece herramientas efectivas para apoyar la implementación del EOT,
ya que estas tecnologías permiten monitorear cambios en la cobertura vegetal, identificar ocupaciones irregulares, evaluar pendientes y analizar dinámicas de escorrentía con mayor precisión, contribuyendo a un control institucional más eficiente. Si bien su aplicación es pertinente en todo el municipio, en Bailey resultan especialmente útiles para evitar la consolidación de usos incompatibles con la capacidad de carga del sector y para sustentar decisiones de ordenamiento basadas en evidencia.
18.6
Matriz de Potencialidades
En base a la información anterior, en Bailey es posible identificar un conjunto de condiciones favorables que, aunque también se proyectan al contexto municipal, adquieren especial relevancia en este sector por su interacción directa con ecosistemas estratégicos, dinámicas comunitarias y procesos recientes de fortalecimiento institucional. Estas potencialidades, vinculadas a la implementación del EOT, ofrecen bases que pueden orientar un ordenamiento más coherente con la realidad insular y con las capacidades del territorio, con el fin de sintetizar estos elementos y facilitar su lectura, la siguiente matriz resume los componentes esenciales que sustentan cada potencialidad y su aporte a la gestión territorial.
Tabla N° 5. Matriz de potencialidades.
Potencialidad Fundamento Relación con el EOT Aporte Ecosistemas estratégicos (PNN y manglares) Alta sensibilidad ecológica, regulación hídrica, valor ambiental.
Facilitan aplicación de Áreas de Manejo Especial, retiros, conservación y manejo hídrico.
Orientan uso del suelo hacia conservación, permiten restauración y educación ambiental, fortalecen coherencia ecológica.
Marco conceptual sólido del EOT Principios vigentes de sostenibilidad, capacidad de carga y manejo costero.
Base para regular ocupación, densidad, tipologías y protección de áreas sensibles.
Corrige prácticas actuales, guía intervenciones compatibles con la fragilidad insular, útil a escala municipal.
Conocimiento cultural raizal Prácticas tradicionales de manejo del territorio y adaptación insular.
Favorece apropiación comunitaria y aplicación social del
EOT.
Impulsa participación, restauración y gestión del riesgo, legitima el ordenamiento local y municipal.
Fortalecimiento institucional post-
IOTA
Más capacidades técnicas, apoyo externo, reorganización administrativa.
Facilita actualización del EOT y mejora del control territorial.
Permite implementar medidas correctivas (drenajes, laderas, rondas) lo cual es replicable en toda la isla.
Tecnologías de monitoreo territorial SIG, sensores remotos y plataformas de seguimiento.
Mejoran vigilancia del cumplimiento del EOT (ocupación, coberturas, pendientes, escorrentías).
Detectan irregularidades, sustentan decisiones basadas en evidencia, fortalecen capacidad municipal.
Fuente: Autoría propia. 2025.
CAPÍTULO IV – PROPUESTA DE
LINEAMIENTOS
19. LA GESTIÓN AMBIENTAL COMO COMPONENTE FUNDAMENTAL
PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE PROVIDENCIA Y
SANTA CATALINA ISLA
La gestión ambiental constituye un eje estructurante para orientar los procesos de planificación y regulación del territorio, especialmente en contextos donde la relación entre la sociedad y la naturaleza adquiere un carácter determinante para la sostenibilidad del desarrollo. Ejemplo de ello son municipios insulares como Providencia y Santa Catalina, cuya integridad ecológica depende de ecosistemas altamente sensibles y expuestos a presiones externas, por esta razón la gestión ambiental no puede ser entendida como un componente adicional del ordenamiento, sino como la base que condiciona cualquier decisión territorial.
Tal como plantea Manuel Rodríguez Becerra (2002) en LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA, este campo ha evolucionado desde visiones sectoriales centradas en el aprovechamiento de recursos hacia enfoques más integrales que buscan armonizar el desarrollo con la conservación. Para el autor, la gestión ambiental debe asumirse como una dimensión transversal del desarrollo, sustentada en una institucionalidad fuerte, instrumentos de planificación y control eficaces, mecanismos de participación informada y una ética pública que reconozca los límites ecológicos de los territorios.
Ademas, el autor advierte que históricamente la gestión ambiental en Colombia ha sido predominantemente fragmentada y por recursos, lo que ha limitado su capacidad para orientar de forma efectiva las decisiones territoriales41. Esta afirmación es especialmente pertinente para Providencia y Santa Catalina, donde la persistencia de enfoques parciales ha contribuido a debilitar la coherencia entre la normativa del EOT y la realidad ecológica de la isla. En el caso del municipio, los conflictos identificados evidencian que el EOT vigente no ha logrado consolidar una gestión ambiental que integre de manera efectiva la complejidad ecológica y sociocultural del territorio. Esta brecha revela que el ordenamiento territorial no puede operar únicamente desde parámetros urbanísticos o administrativos, pues ello reproduce la misma fragmentación que Rodríguez Becerra critica a escala nacional. La gestión ambiental se convierte así en un componente clave para reorientar el EOT hacia una planificación sostenible y acorde con la realidad del territorio, basada en el reconocimiento de la capacidad de carga, la restauración de ecosistemas estratégicos, la prevención de riesgos climáticos y la corresponsabilidad entre instituciones y comunidad raizal. Por ello, la gestión ambiental aporta lo necesario para que el ordenamiento territorial de Providencia y Santa Catalina Isla avance hacia un modelo coherente con su realidad insular.
Y que al integrar esta perspectiva permitirá fortalecer la articulación interinstitucional, mejorar los sistemas de control sobre el uso del suelo, consolidar instrumentos de información ambiental actualizados y promover procesos participativos que reconozcan el conocimiento tradicional como parte del manejo sostenible del territorio. Desde esta visión, la actualización del EOT debe asumir la gestión ambiental no como un componente complementario, sino como la base desde la cual es posible equilibrar la conservación con las dinámicas humanas.
20. ENFOQUES DE LOS LINEAMIENTOS
La formulación de lineamientos para el EOT requiere partir de un marco que permita comprender desde qué enfoques se construyen las propuestas y por qué resultan indispensables para orientar la planificación territorial del municipio. En un territorio insular como Providencia y Santa Catalina, los lineamientos deben responder a principios que reconozcan tanto la fragilidad del entorno como la necesidad de fortalecer la gestión ambiental como eje estructurante del ordenamiento.
En este sentido, la gestión ambiental constituye el punto de partida conceptual para los lineamientos propuestos, más que un conjunto de acciones técnicas o normativas, la gestión
41 Rodríguez Becerra, M. LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA. 2002
ambiental se entiende como un enfoque integral que articula políticas, instrumentos y prácticas orientadas a equilibrar las demandas de desarrollo con la conservación de los sistemas ecológicos.
Desde esta perspectiva, los lineamientos se conciben como herramientas para fortalecer la capacidad institucional y garantizar que cualquier intervención se ajuste a los límites ecológicos del territorio; su función, por tanto, se centra en permitir que el EOT evolucione hacia un modelo de planificación coherente con la realidad ambiental de la isla. Un elemento central de este marco es la condición insular del municipio, Providencia y Santa Catalina no disponen de reservas ilimitadas de suelo, agua, cobertura vegetal ni espacio para expansión urbana o turística. La insularidad establece una frontera física y ecológica que obliga a que los lineamientos se ajusten estrictamente a la oferta ambiental del territorio. La capacidad de carga y la disponibilidad de servicios ecosistémicos no son variables secundarias: constituyen los límites que determinan qué usos son posibles, dónde y en qué magnitud.
Por ello, los lineamientos deben orientarse a proteger y restaurar los ecosistemas estratégicos, evitar usos incompatibles con la vocación del suelo, estableciendo parámetros claros para su ocupación y reduciendo la presión sobre áreas críticas. En adición, la dinámica climática de la región exige que los lineamientos que fortalezcan la gestión del riesgo, los cuales no se limiten a resolver problemas actuales, sino que integren criterios de prevención, resiliencia y actualización continua, ya que en un territorio altamente expuesto este aspecto resulta crucial para garantizar la seguridad e integridad propia de los ecosistemas, especies y habitantes. Finalmente, los lineamientos se fundamentan en la necesidad de integrar la dimensión ambiental en todas las decisiones territoriales, esta integración no es solo técnica, sino política y ética, lo cual requiere articular la institucionalidad local, los saberes tradicionales raizales y los mecanismos de control y seguimiento para asegurar que el uso del territorio se realice de manera responsable y sostenible. Es de esta manera como este marco que sustenta los lineamientos y busca orientar la actualización del EOT hacia un modelo de ordenamiento que reconozca la singularidad de la isla, proteja sus ecosistemas y fortalezca su resiliencia ambiental y social.
21. PROPUESTA DE LINEAMIENTOS
21.1
Lineamiento 1. Protección del uso del suelo en áreas ambientales estratégicas
21.1.1 Objetivo
Proteger rondas hídricas, manglares y laderas inestables mediante regulación del uso del suelo y acciones básicas de manejo ambiental.
21.1.2 Descripción del lineamiento
Este lineamiento busca evitar nuevas ocupaciones y reducir la degradación ambiental en zonas estratégicas del territorio, especialmente aquellas frágiles o sometidas a presión antrópica. Se apoya en la oferta ambiental de Providencia y su propósito es garantizar que estas áreas sean efectivamente reconocidas, delimitadas y manejadas como suelos de protección dentro del EOT.
21.1.3 Marco normativo
Se fundamenta en la Ley 99 de 1993, que protege áreas de especial importancia ecológica, la Ley 388 de 1997, que exige incorporar determinantes ambientales en el ordenamiento; el Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 3600 de 2007, que clasifica suelos rurales y de protección. Estos marcos respaldan la delimitación, regulación y manejo ambiental de las áreas estratégicas.
21.1.4 Dinámicas de acción
• Actualizar y socializar la delimitación de rondas, manglares y laderas como Suelo de Protección, con apoyo de Coralina y líderes comunitarios.
• Implementar acciones simples de restauración (siembra nativa, barreras vivas) en puntos críticos de erosión o alteración.
• Activar un mecanismo comunitario de reporte ambiental, para identificar intervenciones indebidas y apoyar el control local.
21.1.5 Resultados esperados
• Reducción de ocupaciones e intervenciones en zonas de protección. • Mejora del estado ambiental de rondas, manglares y laderas. • Fortalecimiento del control institucional y comunitario sobre el uso del suelo.
21.1.6 Indicadores
• Porcentaje de áreas estratégicas delimitadas y reconocidas como Suelo de Protección en el EOT.
• Número de puntos críticos restaurados o estabilizados mediante acciones de manejo ambiental.
21.2
Lineamiento 2. Gestión sostenible del turismo según la capacidad de carga insular
21.2.1 Objetivo
Regular la actividad turística con base en capacidad de carga ambiental y social.
21.2.2 Descripción del lineamiento
El lineamiento orienta el turismo hacia un modelo de bajo impacto, ajustado a la fragilidad del territorio y a las capacidades institucionales y comunitarias existentes. Su propósito es establecer límites claros, ordenar el uso de espacios turísticos y promover actividades compatibles con la conservación.
21.2.3 Marco normativo
Se apoya en la Ley 99 de 1993, que incorpora la sostenibilidad en actividades económicas, la Ley 388 de 1997, que exige armonizar usos del suelo con la capacidad ambiental. Bajo esta normativa se facilitan regular flujos turísticos, definir límites y ordenar actividades en zonas sensibles.
21.2.4 Dinámicas de acción
• Definir la capacidad de carga en playas, senderos y sitios naturales de interés. • Establecer normas de uso y permanencia, incluyendo límites horarios y restricciones en zonas sensibles.
• Implementar un control básico de visitantes mediante registro simple gestionado por operadores comunitarios en zonas de interés turístico.
21.2.5 Resultados esperados
• Disminución de impactos ambientales asociados al turismo.
• Mayor control sobre la ocupación de playas y senderos.
• Promoción del turismo de bajo impacto gestionado con participación local.
21.2.6 Indicadores
• Número de sitios turísticos con capacidad de carga definida y aplicándose. • Variación anual en reportes de afectación ambiental asociada a actividades turísticas. • Número de operadores turísticos registrados bajo criterios de sostenibilidad.
21.3
Lineamiento 3. Gestión del riesgo, drenajes naturales y adaptación climática
21.3.1 Objetivo
Reducir la vulnerabilidad de asentamientos e infraestructura mediante el ordenamiento del riesgo, el mejoramiento de drenajes naturales y la preparación ante eventos climáticos.
21.3.2 Descripción del lineamiento
Este lineamiento integra la gestión del riesgo, el manejo del recurso hídrico y la adaptación climática para atender las amenazas identificadas en el territorio, especialmente la escorrentía, los desbordamientos y los huracanes. Busca mejorar el funcionamiento de drenajes naturales, controlar el crecimiento urbano en zonas inestables y fortalecer la infraestructura de refugio. Además, incorpora la obligación del EOT (Art. 193) de contar con refugios climáticos adecuados técnica y estratégicamente.
21.3.3 Marco normativo
Se basa en la Ley 1523 de 2012, que exige incorporar la gestión del riesgo en la planificación, la Ley 388 de 1997, que define amenazas y restricciones como determinantes del suelo, el Decreto 1077 de 2015, que regula la incorporación del riesgo en los POT, y el Artículo 193 del EOT del municipio de Providencia y Santa Catalina, que obliga a construir o adecuar refugios para huracanes.
21.3.4 Dinámicas de acción
• Delimitar participativamente zonas de amenaza alta y sistemas de drenaje natural, con apoyo comunitario y verificación técnica.
• Mejorar drenajes naturales mediante limpieza, retiro de obstrucciones y canalizaciones suaves.
• Construir o adecuar al menos uno o dos refugios climáticos, priorizando zonas expuestas a huracanes.
• Socializar restricciones a nuevas construcciones en zonas de amenaza.
21.3.5 Resultados esperados
• Menor afectación por escorrentías y eventos climáticos.
• Mejor funcionamiento de drenajes naturales.
• Disponibilidad de refugios climáticos seguros.
• Reducción del crecimiento urbano en zonas de riesgo.
21.3.6 Indicadores
• Porcentaje de drenajes naturales y zonas de amenaza delimitados y señalizados. • Número de refugios climáticos construidos o adecuados conforme al Art. 193 del
EOT.
• Número de nuevas construcciones evitadas o reguladas en zonas de amenaza. • Número de comunidades capacitadas en protocolos de emergencia.
21.4
Lineamiento 4. Fortalecimiento institucional y monitoreo territorial para la gestión ambiental del EOT
21.4.1 Objetivo
Mejorar la capacidad institucional del municipio para un monitoreo ambiental efectivo del territorio y el cumplimiento de los lineamientos del EOT.
21.4.2 Descripción del lineamiento
Este lineamiento busca consolidar un sistema municipal de gestión ambiental más eficiente, articulado y participativo. Dada la limitada capacidad técnica y operativa se propone fortalecer la coordinación interinstitucional, apoyar la toma de decisiones con información actualizada y establecer mecanismos simples de monitoreo territorial con participación comunitaria.
21.4.3 Marco normativo
Se fundamenta en la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997, que obliga al seguimiento y evaluación del ordenamiento territorial y el Decreto 1077 de 2015, que regula la articulación institucional y la obligación de mantener información actualizada para la toma de decisiones en los POT.
21.4.4 Dinámicas de acción
• Crear un comité municipal de seguimiento ambiental del EOT, integrado por la Alcaldía, Coralina y representantes comunitarios, con reuniones trimestrales.
• Desarrollar un sistema básico de monitoreo territorial basado en reportes comunitarios y verificación técnica semestral.
• Actualizar las bases de datos con la información ambiental correspondiente al municipio a estándares modernos.
• Formalizar acuerdos de cooperación técnica con Coralina y entidades académicas para apoyar procesos de seguimiento, evaluación y actualización de información. • Realizar jornadas de socialización sobre el contenido del EOT, utilizando un lenguaje claro y versiones simplificadas para facilitar la comprensión de sus lineamientos, restricciones y usos del suelo.
21.4.5 Resultados esperados
• Mayor capacidad institucional para implementar y hacer seguimiento al EOT. • Información ambiental actualizada para apoyar decisiones. • Participación comunitaria estable en el monitoreo del territorio. • Mejor articulación entre entidades responsables de la gestión ambiental. • Base de datos actualizada y accesible con información del municipio.
21.4.6 Indicadores
• Número de reuniones trimestrales realizadas por el comité municipal de seguimiento ambiental del EOT.
• Actualización semestral del sistema básico de monitoreo territorial, verificada mediante informes o actas técnicas.
• Número de jornadas de socialización del EOT realizadas.
• Porcentaje de personas que afirman conocer los lineamientos básicos del EOT, medido por encuestas breves anuales.
22. ÁRBOL DE OBJETIVOS
El siguiente árbol de objetivos (Figura N° 14) sintetiza los lineamientos propuestos en el capítulo para fortalecer la gestión ambiental del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) de Providencia Isla. A partir del reconocimiento de las tensiones existentes entre el ordenamiento previsto y la ocupación real del territorio, su estructura permite visualizar cómo los lineamientos formulados operan como puentes entre los resultados esperados, objetivos y dinámicas de acción que buscan orientar la actualización y mejor implementación del EOT desde una perspectiva ambiental, integral y coherente con la condición insular del municipio.
Figura N° 14. Árbol de Objetivos
Fuente: Autoría propia. 2025.
En conjunto, el árbol de objetivos evidencia que la mejora de la gestión ambiental del EOT depende de una articulación efectiva entre la protección del territorio, la regulación de actividades que ejercen presión sobre los ecosistemas, la reducción de riesgos climáticos y el fortalecimiento institucional. Cada línea de acción propuesta se deriva directamente de los conflictos analizados y se traduce en lineamientos operativos que consolidan un enfoque más preventivo, participativo y adaptado a la fragilidad insular. De esta manera, el árbol no solo ordena de forma lógica los objetivos y acciones planteadas, sino que demuestra cómo estas intervenciones pueden corregir brechas existentes entre la norma y la realidad territorial, permitiendo avanzar hacia un modelo de ordenamiento más coherente con las características ecológicas y sociales de Providencia y Santa Catalina Isla.
CAPÍTULO V – CONCLUSIÓN DE LA
INVESTIGACIÓN
23. ANÁLISIS Y DISCUCIÓN DE RESULTADOS
El análisis de los resultados de la presente investigación permite evidenciar que la gestión ambiental asociada al Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, durante el periodo de vigencia comprendido entre los años
2000 y 2012, se desarrolló en un contexto marcado por profundas tensiones entre el
instrumento normativo, las dinámicas socioambientales propias de un territorio insular y la realidad cultural del pueblo raizal. En este sentido, los hallazgos obtenidos a partir del desarrollo de la investigación permiten comprender no solo las limitaciones estructurales del EOT, sino también los conflictos derivados de su implementación fragmentada y las oportunidades existentes para fortalecer la gestión ambiental del territorio. En primer lugar, los resultados asociados al análisis del contexto ambiental del municipio, abordado en el capítulo II, evidencian que el EOT de Providencia y Santa Catalina Isla fue formulado bajo un enfoque predominantemente técnico-administrativo, que, si bien incorporó principios de protección ambiental y regulación del uso del suelo, no logró adaptarse de manera efectiva a las particularidades de la insularidad ni a la concepción territorial de la comunidad raizal. La aplicación del EOT durante su vigencia se dio en un escenario de transformación progresiva del territorio, caracterizado por el crecimiento urbano, la presión sobre ecosistemas estratégicos y el aumento de actividades asociadas al turismo, sin que el instrumento contara con mecanismos suficientes de actualización, seguimiento y control.
En este contexto, uno de los principales resultados identificados es la desconexión entre la estructura ambiental definida en el EOT y las dinámicas reales de ocupación y uso del suelo. Si bien el esquema reconoce ecosistemas estratégicos y zonas de especial protección, su aplicación práctica se vio limitada por la falta de criterios claros para la gestión ambiental integral del territorio, así como por una débil articulación institucional. Esta situación se tradujo en una gestión ambiental centrada más en el cumplimiento formal de la norma que en la planificación preventiva del territorio, lo que resulta problemático en un entorno insular con alta fragilidad ecológica y exposición a riesgos naturales.
Asimismo, el análisis histórico y normativo permitió evidenciar que la vigencia expirada del EOT generó un vacío en la orientación del desarrollo territorial, debilitando su papel como instrumento rector de la gestión ambiental. La ausencia de procesos de revisión y ajuste oportunos impidió que el esquema incorporara nuevas realidades ambientales, como el incremento de la vulnerabilidad frente a eventos climáticos extremos y la creciente presión sobre los recursos naturales, aspectos que hoy resultan determinantes para la sostenibilidad del municipio.
En relación con el segundo objetivo específico, los resultados obtenidos en el capítulo III permiten identificar con mayor claridad los conflictos y potencialidades ambientales asociados a la implementación del EOT en el sector Bailey, un área estratégica tanto por su localización como por la concentración de actividades urbanas e infraestructurales. El análisis de conflictos evidenció que una de las problemáticas más recurrentes es el incumplimiento de las normas urbanísticas manifestado por ejemplo en construcciones realizadas sin considerar los retiros ambientales, este resultado pone en evidencia que el EOT, aunque normativamente establecía parámetros de uso del suelo, careció de mecanismos efectivos de control y vigilancia que garantizaran su cumplimiento. De igual manera, se identificó como conflicto relevante la ocupación de zonas ambientalmente sensibles, lo cual ha generado afectaciones a la función hídrica y ha incrementado los niveles de riesgo en el sector. La persistencia de estas prácticas refleja una gestión ambiental insuficiente, en la que las decisiones territoriales no han sido guiadas por criterios ecosistémicos ni por una evaluación integral de riesgos, a pesar de la condición insular del municipio. En este sentido, los resultados muestran que la aplicación fragmentada del EOT ha contribuido a reproducir conflictos ambientales que, lejos de resolverse, se han intensificado con el paso del tiempo.
No obstante, el análisis también permitió identificar importantes potencialidades ambientales en el sector Bailey, las cuales constituyen un insumo clave para la formulación de estrategias de mejoramiento que, si bien son en base a las características del sector, estas aplican para efectos de todo el municipio. Entre los principales resultados se destaca la presencia de ecosistemas estratégicos que, de ser adecuadamente gestionados, pueden fortalecer la
sostenibilidad ambiental del territorio. Asimismo, se reconoce el valor del conocimiento cultural raizal como una potencialidad subutilizada en los procesos de ordenamiento y gestión ambiental, lo que evidencia una oportunidad para integrar enfoques más participativos y culturalmente pertinentes en futuros instrumentos de planificación. En cuanto al tercer objetivo específico, desarrollado en el capítulo IV, los resultados muestran que la propuesta de lineamientos formulada constituye una respuesta directa a los conflictos y vacíos identificados en la gestión ambiental del EOT. Los lineamientos propuestos se fundamentan en la necesidad de fortalecer la protección del uso del suelo en áreas ambientalmente estratégicas, regular de manera más sostenible las actividades turísticas según la capacidad de carga insular, mejorar la gestión del riesgo y promover el fortalecimiento institucional para el monitoreo y control del territorio. Estos resultados evidencian que es posible avanzar hacia una gestión ambiental más integral, siempre y cuando se reconozca la importancia del EOT como un instrumento dinámico y no como un documento estático.
En términos generales, y en base a los resultados se puede afirmar que la gestión ambiental del EOT de Providencia y Santa Catalina Isla ha estado marcada por una brecha significativa entre lo normativo y lo práctico. Si bien el esquema incorporó elementos ambientales relevantes para su momento de formulación, su aplicación limitada, la falta de actualización y la débil apropiación institucional y social redujeron su capacidad para orientar de manera efectiva el ordenamiento del territorio. No obstante, los resultados también ponen en evidencia que el municipio cuenta con condiciones ambientales, culturales e institucionales que pueden ser aprovechadas para mejorar la gestión ambiental, siempre que se promueva una visión integradora que articule la insularidad, el territorio raizal y la sostenibilidad ambiental como ejes centrales del ordenamiento territorial.
24. CONCLUSIONES
A través del desarrollo de la presente investigación y del análisis y discusión de los resultados obtenidos, fue posible concluir que la gestión ambiental asociada al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla ha presentado limitaciones importantes para orientar de manera efectiva el uso y ocupación del territorio en un contexto insular ambientalmente frágil. Si bien el EOT fue concebido como un instrumento fundamental para el ordenamiento territorial, su alcance real se vio reducido por la falta de actualización y por una implementación débil frente a las dinámicas territoriales del municipio.
En este sentido, se concluye que la expiración de la vigencia del EOT y la ausencia de procesos oportunos de revisión y ajuste generaron un vacío en la planificación territorial,
afectando directamente la gestión ambiental del municipio. Esta situación permitió que el desarrollo territorial avanzara sin una orientación clara desde el ordenamiento, debilitando el carácter preventivo del instrumento y favoreciendo la consolidación de prácticas que han incrementado los conflictos ambientales.
De igual manera, los resultados de la investigación permiten concluir que el EOT no logró integrar de forma adecuada las particularidades propias de la insularidad ni la visión territorial de la comunidad raizal. La limitada incorporación de estos elementos redujo la pertinencia del instrumento frente a la realidad local y evidenció una planificación territorial poco ajustada a la capacidad ambiental del territorio y a sus valores culturales. Al analizar el sector Bailey como caso de estudio, se concluye que los conflictos ambientales identificados responden a una gestión territorial fragmentada y a la débil aplicación de las disposiciones establecidas en el EOT. El incumplimiento de normas urbanísticas, la ocupación de áreas ambientalmente sensibles y las deficiencias en la gestión del riesgo no corresponden a situaciones aisladas, sino a una falta de articulación entre la planificación territorial y la gestión ambiental.
No obstante, la investigación también permite concluir que Providencia y Santa Catalina Isla cuenta con potencialidades significativas para fortalecer su gestión ambiental. La presencia de ecosistemas estratégicos, el conocimiento cultural del territorio por parte de la comunidad raizal y el reconocimiento normativo de la importancia de la sostenibilidad ambiental constituyen bases fundamentales para avanzar hacia un ordenamiento territorial más coherente y acorde con las condiciones del municipio.
Finalmente, se concluye que el fortalecimiento de la gestión ambiental del ordenamiento territorial en Providencia Isla requiere concebir el EOT como un proceso dinámico y continuo, más allá de su carácter normativo. La integración efectiva de la dimensión ambiental, el enfoque de riesgo, la condición insular y la perspectiva cultural del territorio se presenta como un elemento clave para garantizar un desarrollo territorial equilibrado, sostenible y contextualizado.
25. RECOMENDACIONES
A partir de los resultados obtenidos en la presente investigación y de las conclusiones formuladas, se recomienda priorizar la actualización y reformulación del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, incorporando de manera explícita la dimensión ambiental como eje estructurante del proceso de planificación territorial. Esta actualización debe responder a las dinámicas actuales del
territorio, reconociendo la fragilidad ecológica propia de la insularidad y la necesidad de orientar el uso del suelo de acuerdo con la capacidad real de los ecosistemas. Asimismo, se recomienda fortalecer los mecanismos institucionales de seguimiento, control y evaluación del ordenamiento territorial, con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo de las disposiciones establecidas en el EOT. Esto implica no solo mejorar la capacidad técnica y operativa de las entidades responsables, sino también promover una mayor articulación interinstitucional que permita una gestión ambiental más coherente y eficiente en el territorio.
En relación con el sector Bailey, se recomienda implementar acciones específicas orientadas a la recuperación y protección de áreas ambientalmente sensibles, así como al control de procesos de ocupación que no se ajusten a los parámetros establecidos en el ordenamiento territorial. Estas acciones deben estar acompañadas de estrategias de gestión del riesgo que consideren las condiciones topográficas e hídricas del sector, con el fin de reducir la vulnerabilidad ambiental y social.
De igual manera, se recomienda integrar de forma activa el conocimiento y la participación de la comunidad raizal en los procesos de ordenamiento y gestión ambiental del territorio. La inclusión de la visión cultural del territorio no solo contribuye a una planificación más pertinente, sino que fortalece los procesos de gobernanza ambiental y promueve una mayor apropiación social de los instrumentos de ordenamiento territorial. Adicionalmente, se recomienda regular las actividades turísticas bajo criterios de sostenibilidad ambiental, considerando la capacidad de carga del territorio insular y los impactos acumulativos sobre los ecosistemas. La planificación del turismo debe articularse con el ordenamiento territorial, de manera que se convierta en un factor de desarrollo compatible con la conservación ambiental y no en un elemento generador de nuevos conflictos.
Finalmente, se recomienda que el municipio de Providencia y Santa Catalina Isla utilice los resultados de la presente investigación como insumo técnico y conceptual para fortalecer los procesos de toma de decisiones en materia de ordenamiento territorial y gestión ambiental, particularmente en la revisión y formulación de instrumentos de planificación. La identificación de conflictos, potencialidades y lineamientos desarrollados a partir del caso de estudio del sector Bailey, el cual constituye una base concreta para orientar acciones de manejo territorial más coherentes con la realidad insular, contribuyendo a que el ordenamiento territorial responda de manera efectiva a las condiciones ambientales, sociales y culturales del municipio.
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27. ANEXOS
27.1
Instrumento N° 2: Matriz multicriterio
Fecha: 2025 Elaborado por: Rudie Alejandro Newball N.
Objetivo: Sintetizar la información del contenido del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Providencia y Santa Catalina Isla (Acuerdo No. 015 del 2000) contemplada en el capítulo II de la presente investigación.
Observaciones: Las siguientes matrices se realizaron en el marco de la presente investigación con el fin de sintetizar la información que se trata en el capítulo II sobre el EOT del municipio de Providencia y Santa Catalina Isla, estas matrices resultan pertinentes ya que permiten integrar y agrupar la información de una manera más ordenada y eficiente lo que facilita su análisis o lectura.
27.1.1 Bases, principios y objetivos del EOT
Tabla N° 6. Bases, principios y objetivos del EOT
2.5.1 Bases, principios y objetivos del EOT
Elemento Síntesis Principios del EOT Interés general sobre particular, participación comunitaria, identidad cultural raizal, sostenibilidad, condiciones de insularidad, capacidad de carga, manejo costero integral, continuidad, complementariedad territorial, reconocimiento de la Reserva de Biosfera, reducción de vulnerabilidad, coherencia institucional, equidad social, control poblacional.
Articulación con instrumentos de planificación El ordenamiento debe integrarse con el Plan de Desarrollo, requiere sistema de información municipal para actualización territorial, fortalece mecanismos de participación y veeduría ciudadana.
Participación y control social Cabildos abiertos, consultas, deliberación pública y veeduría ciudadana como mecanismos permanentes de seguimiento al EOT.
Vigencia y acciones prioritarias Vigencia de tres periodos constitucionales, divulgación pública, traducción al inglés, fortalecimiento institucional.
Objetivos territoriales Protección ambiental y consolidación como Reserva de Biosfera, uso adecuado del suelo, función social y ecológica de la propiedad, preservación de identidad cultural, mejoramiento de la calidad de vida, desarrollo humano sostenible. Estrategias generales Gestión ambiental participativa, regulación diferenciada del suelo, fortalecimiento institucional, protección del patrimonio natural y cultural.
Políticas generales Priorización ambiental, regulación del crecimiento, manejo preventivo del riesgo, protección cultural, fortalecimiento territorial y comunitario. Fuente: Autoría propia. 2025.
27.1.2 Clasificación, tipologías y usos del suelo
Tabla N° 7. Clasificación, tipologías y usos del suelo
2.5.2 Clasificación, tipologías y usos del suelo
Elemento Síntesis Clasificación general del suelo Todo el municipio se clasifica como suelo rural, incluyendo los núcleos habitados definidos como centros poblados rurales.
Centros poblados rurales Áreas donde se concentra la mayor parte de la población y donde se permite la localización principal de vivienda y equipamientos. Estos son: Town, Santa Catalina, Free Town, Old Town, Camp, Lazy Hill, Freshwater Bay, Southwest Bay, Bottom house, Smoothwater Bay, Rocky Point, Bailey, Mountain.
División sectorial El municipio se divide en 12 sectores los cuales son: Town, Santa Catalina, Old Town, Camp, Lazy Hill Fresh Water Bay, South West Bay, Bottom House, Smooth Water Bay, Rocky Point, Bailey y Mountain. Y cada uno de los sectores está integrado por subsectores.
Zonas de conservación Incluyen manglares, bosques protectores, cabeceras y nacimientos de agua (con retiro obligatorio de 20 m), playas y ecosistemas sensibles. Usos muy restringidos para investigación, conservación, senderos y protección.
Zonas de amortiguación Áreas de transición que rodean ecosistemas protegidos, en especial alrededor del PNN McBean Lagoon. Regulan actividades como turismo de bajo impacto o prácticas productivas moderadas.
Zonas protector– productoras Permiten agricultura, silvopastoreo y granjas familiares bajo reglas de sostenibilidad. Suelos aptos para producción manteniendo cobertura vegetal y protección hídrica/edáfica.
Zonas agrícolas Áreas destinadas al cultivo tradicional; pendientes máximas permitidas: ≤12° o ≤20%. Usos compatibles con prácticas agrícolas sostenibles.
Zonas de recuperación Sectores degradados por erosión, tala o extracción. Solo se permiten actividades de restauración ambiental; prohibidas construcciones permanentes y disposición de residuos.
Zonas de extracción Áreas con potencial de materiales pétreos. Actividad condicionada a Plan de Manejo Minero aprobado. Todas las canteras deben permanecer inactivas hasta cumplir requisitos ambientales.
Zonas especiales Santa Catalina La isla completa es Patrimonio Histórico. Prohibidas nuevas construcciones entre Warwick Fort y McKeller Point; prohibidas urbanizaciones, turismo masivo y tala. Usos muy restringidos y controlados.
Clasificación de usos del suelo Cuatro categorías: permitidos, complementarios, condicionados y prohibidos, aplicados según la vocación ecológica y funcional de cada zona.
Tipologías de uso del suelo Tipologías: conservación de ecosistemas, conservación hídrica, turística, recuperación de áreas degradadas, extracción; agrícola, agroforestal; silvopastoril, ganadero, educación ambiental, investigación, recreativo–cultural, residencial–vacacional, institucional y de servicios, institucional y de servicios complementarios, comercio y servicios, comercio y servicios complementarios, transformación de materias primas, residencial.
Zonas de desarrollo turístico Su definición se hará en el Plan de Desarrollo Turístico Sostenible. Requiere garantizar compatibilidad con vivienda y usos tradicionales si está dentro de un centro poblado. Normas asociadas al uso del suelo Parámetros generales: lote mínimo 300 m² en centros poblados; índices de ocupación, densidades y aislamientos regulados; alturas máximas según zona (2–3 pisos). Se integran para asegurar sostenibilidad y evitar impactos en zonas sensibles. Fuente: Autoría propia. 2025.
27.1.3 Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos
Tabla N° 8. Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos
2.5.3 Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos
Elemento Síntesis Estructura ambiental y ecosistemas estratégicos Soporte ecológico del territorio: manglares, bosques, cabeceras de microcuencas, playas, acantilados y sistemas marino-costeros. Incluye retiros de 20 m en nacimientos/cabeceras de agua y regulación estricta para actividades que afecten el recurso hídrico y la estabilidad de ecosistemas frágiles. Zonas ambientales (conservación, amortiguación, manejo especial, recuperación, etc.)
Conjunto de áreas con funciones ecológicas diferenciadas: conservación estricta para ecosistemas sensible, amortiguación como transición que regula impactos, manejo especial en áreas vinculadas al PNN Old Providence McBean Lagoon, zonas de recuperación con exigencia de restauración vegetal y estabilización de suelos. Se restringen nuevas vías, edificaciones permanentes, alteración de cobertura vegetal, disposición de residuos y actividades que modifiquen la dinámica natural.
Actividades prohibidas o restringidas Prohibiciones generales: no se permite la tala, no obras permanentes en ecosistemas frágiles, no disposición de basuras, no apertura de caminos no autorizados, no sustitución de vegetación natural, no turismo o infraestructura sin regulación ambiental, no intervenciones que afecten erosión costera o cuerpos de agua.
Santa Catalina – restricciones ambientales especiales Isla declarada Patrimonio Histórico; protección integral del paisaje, ecosistemas y estructura cultural. Prohibidas nuevas construcciones entre Fort Warwick y McKeller Point, la tala, urbanizaciones, edificaciones multifamiliares e infraestructura turística no regulada. Mantenimiento de conectividad ecológica y valores paisajísticos.
Manejo costero y erosión Franjas de protección según condición del litoral: 10 m (erosión alta), 8 m (media), 7 m (baja), 5 m (acreción) y 6 m (estabilidad) desde la línea de vegetación. Prohibidas obras vulnerables a erosión, invasión de playas o intervenciones que afecten la dinámica litoral.
Reservas civiles y bosques protectores Incentivo a conservación voluntaria de predios estratégicos. Protección de bosques, microcuencas y áreas frágiles; se exige preservación del recurso hídrico y prohibición de actividades que modifiquen procesos ecológicos. Manejo conjunto de playas y áreas marino-costeras Coordinación Alcaldía, CORALINA y DIMAR para manejo integral del litoral. Regulación de recreación, navegación, senderos, mobiliario temporal y obras en zona costera. Enfoque en prevención de erosión, control de impactos y protección del ecosistema marino-costero.
Fuente: Autoría propia. 2025.
27.1.4 Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones
Tabla N° 9. Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones
2.5.4 Normas urbanísticas, parámetros constructivos y parcelaciones
Elemento Síntesis Loteo y parcelación Áreas mínimas: 300 m² en centros poblados rurales y 1.000 m² en Santa Catalina. Prohibido fraccionar por debajo de estos valores. Parcelaciones deben incluir vías adecuadas y respetar retiros frente a nacimientos de agua. Índice de ocupación y densidad Ocupación máxima 60 % del lote. Garantiza superficies libres y conservación del paisaje. Evita densificación incompatible con la capacidad ecológica. Alturas permitidas Máximo 2 pisos en general; 3 pisos únicamente en Town por su consolidación urbana. En Santa Catalina: máximo 2 pisos con altillo, cuyo altillo no puede superar 30 % del área del segundo piso.
Aislamientos y retiros Retiros laterales entre 1.5 y 4 m según zona; retiro posterior ≥ 5 m; retiro de 10 m frente a la vía circunvalar; retiro según perfiles viales en zonas urbanas. Cerramientos Se privilegian cercas vivas; se permiten cercas de madera o alambre hasta 1.5 m. Se evita el cierre visual y la fragmentación del paisaje. Condiciones sanitarias y manejo de aguas Obligatorio pozo séptico anaerobio o conexión al alcantarillado. Prohibido cualquier vertimiento a fuentes hídricas o zonas de coral. Responsabilidad del constructor mantener aseo y manejo adecuado de escombros.
Estilo arquitectónico y materiales Construcciones deben ser armónicas con el medio ambiente e incorporar formas tradicionales para mitigar huracanes, tormentas e inundaciones. La madera es el material principal. Se regula el uso de cemento.
Prohibiciones urbanísticas específicas Prohibida la construcción de piscinas de agua dulce. Restringidas edificaciones que afecten zonas frágiles, ampliaciones sin licencia y obras que alteren cobertura vegetal.
Animales y manejo de fauna doméstica Permitida cría de porcinos bajo normas sanitarias; prohibido ganado vacuno y caprino; otras especies solo en confinamiento.
Obligaciones del constructor Cumplir normas de aseo, evitar obstrucción del tránsito, construir calzadas donde aplique y presentar estudios cuando existan riesgos de contaminación o impactos. Fuente: Autoría propia. 2025.
27.1.5 Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e
infraestructura vial Tabla N° 10. Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e infraestructura vial
2.5.5 Equipamientos, patrimonio histórico y cultural, servicios e infraestructura vial
Elemento Síntesis Equipamientos colectivos Incluyen salud, educación, recreación, templeríos, cementerios, atención de emergencias y muelles.
Patrimonio histórico y cultural Declaración de bienes patrimoniales: escuelas, iglesias, cementerios, edificios municipales históricos, fortalezas, galeones, formaciones geológicas (Morgan’s Head), sitios científicos (The Peak) y viviendas tradicionales. Protección obligatoria. Santa Catalina como patrimonio La isla completa es Patrimonio Histórico. Restricciones estrictas en construcción, turismo, tala, urbanizaciones y usos que afecten su integridad ambiental, cultural o paisajística.
Elementos simbólicos del territorio Identificación de símbolos culturales: cangrejo negro, cock spur y flor scare the earth, integrados al patrimonio territorial y a las políticas de conservación. Servicios públicos básicos Guías para la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, aseo, energía y telecomunicaciones. Prioridad en fortalecimiento de infraestructura hídrica, manejo responsable de residuos y ampliación de coberturas sin afectar el paisaje. Infraestructura vial Sistema organizado en vías principales, secundarias y locales. Plan Vial con criterios de ensanche, conservación y adquisición de terrenos cuando se requiera. Parcelaciones deben incluir vías adecuadas y respetar anchos mínimos.
Playas y espacio público costero Las playas son de libre acceso. Se prohíben cerramientos y restricciones de movilidad. Se garantiza la existencia de accesos públicos continuos para residentes y visitantes. Fuente: Autoría propia. 2025.
27.1.6 Mecanismos de implementación y control del EOT
Tabla N° 11. Mecanismos de implementación y control del EOT
2.5.6 Mecanismos de implementación y control del EOT
Elemento Síntesis Participación ciudadana Cabildos abiertos, consultas populares, audiencias públicas y veeduría comunitaria para seguimiento y control social del EOT. Participación como base de legitimidad y ajuste continuo del ordenamiento.
Divulgación, educación y sistema de información Difusión pública del EOT, capacitación institucional y funcionamiento del Sistema de Información Municipal para actualización y monitoreo territorial. Licencias y competencias institucionales La Oficina de Planeación otorga licencias de parcelación, urbanización y construcción. Coordinación obligatoria con CORALINA y DIMAR en zona costera.
Ordenamiento del espacio público y cesiones viales Parcelaciones deben incluir vías adecuadas, conexiones con el sistema vial existente y cumplir normas de accesibilidad y cesión. Intervenciones viales ajustadas al interés público.
Régimen sancionatorio Infracciones por construir, parcelar, usar o demoler sin cumplir el EOT. Multas sucesivas: 100–500 SMMLV, incrementos hasta 100 % en zonas de conservación o riesgo. Demoliciones, suspensiones de servicios y sellamiento como medidas complementarias.
Restitución y reconstrucción Obligación de reconstrucción de bienes patrimoniales demolidos sin autorización y restitución de elementos del espacio público en máximo 2 meses. Acciones policivas y control del territorio Desocupación y demolición en ocupaciones ilegales o en áreas no aptas según riesgos, uso del suelo o condiciones ambientales; apoyo jurídico mediante procedimientos administrativos.
Fuente: Autoría propia. 2025.
Cita: Newball Newball, Rudie Alejandro (2025), Entre la insularidad y la gestión: perspectivas críticas sobre el ordenamiento de Providencia Isla, Universidad Tecnológica de Pereira, p. N. https://hdl.handle.net/11059/16678